Хождения по строкам. Замечания и предложения по итоговой концепции проекта ФЗ
«О специальной оценке условий труда» (№4, 2013)
Генеральный директор НАЦОТ
Доктор технических наук, профессор
Н.Н. Новиков
Федеральный закон «О специальной оценке условий труда» (далее – Законопроект) был подготовлен Министерством труда и социальной защиты РФ по поручению Президента Российской Федерации от 26.12.2012 №Пр-3499.
Предметом Закона являются отношения, возникающие в сфере охраны труда в связи с осуществлением специальной оценки условий труда и реализацией обязанностей работодателя по обеспечению безопасности работников в процессе их трудовой деятельности, а также прав работников на рабочие места, соответствующие требованиям охраны труда.
Национальная Ассоциация центров охраны труда (НАЦОТ) совместно с Профессиональным Сообществом экспертов по охране труда (Сообщество СЭОТ) активно участвовала на всех этапах публичного обсуждения Законопроекта. Ниже представлены основные совместные замечания и предложения - они были рассмотрены в министерстве при подготовке окончательной версии Закона.
1. Ряд положений, отраженных в Законопроекте несомненно носят позитивный характер. К ним можно отнести:
- декларирование соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда
- возможность регулирования тарифной ставки Пенсионного фонда России, и Фонда социального страхования при обеспечении безопасных условий труда
-возможность использования и признания результатов аттестации рабочих мест на переходный период до 2018 года.
2. Однако существенные недостатки закона, приводят к невозможности реализации, поставленных Законопроектом целей.
Обращаясь к Статье 209 ТК Основные понятия, Охрана труда- система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические,организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.
Условия труда-совокупность факторов производственной среды и трудового процесса,оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника.
Очевидно, что в Законопроекте понятия «охрана труда» и «условия труда», практически подменены на гигиеническую оценку -одну из составляющих этих понятий. Таким образом, ряд целей Закона не может быть реализован в полном объеме:
- есть риск, что мероприятия (реконструкция, модернизация рабочих мест) не будут отнесены к мероприятиям по улучшению условии труда, обоснованным результатами специальной оценки, и, как следствие, затраты по формальному признаку не будут отнесены на себестоимость и финансироваться, как предупредительные из средств ФСС .
- информирование работника о риске повреждения здоровья – невозможно, т.к. риск здоровью в рамках специальной оценки не оценивается;
- установление работникам сокращенной продолжительности рабочего времени, и (или) ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, и (или) повышенной оплаты труда, компенсаций – не отражено в Законопроекте, что повлечет жалобы со стороны работников;
- решение вопроса о связи заболевания с профессией при подозрении на профессиональное заболевание – неоднозначно, т.к. классификация факторов производственной среды не согласована со службой государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации и возможно будет проводиться по другому нормативному акту, установленному Роспотребнадзором;
- расследование несчастных случаев на производстве не возможно, т.к. не могут быть определены причины, связанные с безопасностью оборудования, организацией работ и пр.
3. Разработчиками не представлено заключения экспертизы Министерства здравоохранения и социального развития РФ по Законопроекту, содержащему вопросы санитарно-гигиенического нормирования, что является нарушением Постановления Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2009 г. N 761 "Об обеспечении гармонизации российских санитарно-эпидемиологических требований, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер с международными стандартами» и Приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 30 июля 2010 г. N 581н «Об утверждении Порядка проведения экспертизы правовых актов…»
4. В Законопроекте допущена понятийная ошибка, которая проходит по всему тексту и к неопределенности действий и функций участников процесса.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ, гигиенический норматив - установленное исследованиями допустимое максимальное или минимальное количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего тот или иной фактор среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека. Таким образом, измерениям подлежат показатели, относящиеся к факторам, а факторы подлежат оценке (по классам условий труда).
Примеры показателей факторов производственной среды:
1) Искусственное освещение оценивается по ряду показателей (освещенности, прямой блесткости, коэффициенту пульсации освещенности и другим нормируемым показателям освещения). После присвоения классов по отдельным показателям проводится окончательная оценка по фактору "искусственное освещение" путем выбора показателя, отнесенного к наибольшей степени вредности (п. 5.6.3 Р 2.2.2006)
5. Норма Законопроекта о проведении экспертизы качества специальной оценки условий труда на платной основе нежизнеспособна и направлена против интересов работника.
Из опыта проведения государственной экспертизы условий труда, добровольной и бесплатной, следует, что за экспертизой обращались в основном работники, претендующие на досрочное пенсионное обеспечение, что обеспечивало досудебное рассмотрение спорных вопросов.
6. В Законопроекте «О специальной оценке условий труда» дублируются требования относительно Федерального закона от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» (далее - Закон «Об обеспечении единства измерений»), предъявляемые к методикам и средствам измерений факторов производственной среды и трудового процесса.
Контроль за исполнением требований, установленных Законом «Об обеспечении единства измерений» осуществляется Росаккредитацией при проведении проверок и инспекционного контроле (КоАП Статья 19.19. Нарушение законодательства об обеспечении единства измерений (в ред. Федерального закона от 18.07.2011 N 237-ФЗ)
Согласно норм Законопроекта контроль, в том числе требований к методикам и средствам измерений, возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальные органы (далее – органы государственного контроля (надзора) (КоАП Статья 5.27. Нарушение законодательства о труде и об охране труда)
Таким образом, испытательные лаборатории попадают под санкции по КоАП со стороны нарушения Закона «Об обеспечении единства измерений» и Закона «О специальной оценке условий труда» одновременно. Такая норма явно относится к избыточному регулированию.
7. В соответствии с нормами Законопроекта Классификатор вредных и опасных факторов производственной среды и трудового процесса, утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, в то время, как классификатор, содержащий требования по условиям труда является документом, находящимся в компетенции органов санитарно-эпидемиологического благополучия и государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 14, ст. 1650) и Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 года №554.
В отношении определения дополнительных факторов производственной среды, в том числе по ионизирующему излучению, делается некорректная ссылка на те федеральные органы исполнительной власти, Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», которые не являются осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда или санитарно-эпидемиологического благополучия и не могут определять факторы производственной среды и трудового процесса, подлежащие гигиеническому нормированию и оценкам.
Ведомственные противоречия, которые могут возникнуть в результате присвоения функций, относящихся к ведению Роспотребнадзора, приведут к необходимости применения предприятиями двух аналогичных по содержанию процедур: оценке условий труда на основании санитарно-гигиенических правил для обоснования связи профзаболевания и профессии, и специальной оценки условий труда по Законопроекту для управления тарифами ПФР.
8.В Законопроекте не отражаются современные тенденции в обеспечении безопасности рабочих мест. В международной практике применяются системы управления охраной труда, построенные на методах риск-менеджмента (МОТ-СУОТ, OHSAS 18001, BS 8000, ГОСТ 12.0.230). Учитывая, что при вступлении России в ВТО для обеспечения конкурентоспособности, возникает необходимость применения европейских моделей управления и предприятиям придется удовлетворять одновременно национальным нормативным актам по охране труда и международным требованиям, которые между собой имеют мало общего.
Сформированная модель государственной системы управления охраной труда РФ имеет ярко выраженную административную схему управления без обратных связей, основанную на контроле, надзоре, проверках, в то время как европейская построена на предупреждении возникновения негативной ситуации, саморегулировании и выработке целей, направленных на улучшение процессов по результатам анализа.
Очевидно, что тарифы внебюджетных фондов не могут быть привязаны к оценке условий труда, т.к. за оценкой следуют меры по регулированию, которые в рамках эффективной системы управления охраной труда должны быть сведены к приемлемым.
Тарифы внебюджетных фондов будущего периода должны определяться на основании статистических данных по факту возмещения за предыдущий период.
Льгота или возмещение затрат на внедрение Системы управления охраной труда МОТ-СУОТ (ГОСТ 12.0.230) и должна стать мотиватором работодателя к построению европейской модели охраны труда.
На основании изложенных обстоятельств, целесообразно до проведения второго чтения в Государственной думе, внимательно рассмотреть представленный Законопроект, внести в него возможные коррективы, выполняя процедуру обсуждения и согласования.
На период разработки и внедрения всех подзаконных актов, включенных в Законопроект, и переходный период до 2018 года не приостанавливать аттестацию рабочих мест по условиям труда в связи с тем, что результаты аттестации могут быть использованы для обоснования тарифов предприятий в ПФР и ФСС.