Ценопад.
Актуальные вопросы организации контроля за качеством проведения ОРМ по условиям труда.
М.В.Щеколдина,
заместитель директора Пермского краевого центра охраны труда
в структуре Института безопасности труда, производства и человека Пермского национального исследовательского политехнического университета, кандидат экономических наук
ИСХОДНЫМ ПУНКТОМ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТ по охране труда, направленных на соблюдение государственных нормативных требований охраны труда и обеспечение безопасных условий труда является оценка условий труда по уровню соответствующего профессионального риска. Эта оценка, визуальная, логическая, где нужно инструментальная, носит в подавляющем большинстве стран название «оценка риска», а в Российской Федерации – «аттестация рабочих мест по условиям труда». Обе эти процедуры во многом совпадают, но имеют и определенное различие (Достаточно подробно эти вопросы рассматриваются в публикациях [1; 2]).
Необходимость и обязательность проведения аттестации рабочих мест закреплена в ст.212 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ). Обязательность и важность проведения аттестации рабочих мест подтверждается и внесением изменений в ст.5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей как штраф, так и приостановление деятельности на срок до 90 суток за непроведение аттестации.
Аттестация рабочих мест признана главным инструментарием оценки состояния условий труда на рабочих местах и, как следствие, приоритетным источником информации для построения и разработки планов работодателя по улучшению условий труда.
Многие отечественные и зарубежные ученые и специалисты отмечают, что тот порядок проведения работы по оценке условий труда, который разработан и существует в РФ в виде аттестации рабочих мест, является уникальным по своей «жесткости» деталей, «неполноте» в целом, увязки с «компенсациями».
Ни в одной стране мира нет однозначного законодательно закрепленного механизма оценки условий труда, ибо огромная вариативность условий труда требует не меньшей вариативности методов оценки этих условий. Кроме того, огромная доля «конечных результатов – смерть пострадавшего или производственная травма с потерей трудоспособности не находится в жесткой детерминированной связи с условиями труда. Более или менее жесткая связь имеется только для хронических профессиональных заболеваний, но этого недостаточно для оценки. Поэтому общепринятым является «мягкий» подход к оценке условий труда (сами по себе они никого не интересуют, важны только неблагоприятные последствия работы в этих условиях), позволяющий выявить «явные» риски и наметить приоритетную очередность защиты от них. Принятый же в РФ подход «изнурительного измерения» «ничтожных факторов» ведет лишь к высокой стоимости аттестации, не способствуя в целом решению поставленных перед нею задач – оценить риски для работодателя и наметить мероприятия по управлению ими.
Неполнота аттестации как оценки риска связана с тем, что фактически все методы аттестации разработаны и нормативно закреплены для стационарных (постоянных) рабочих мест. Однако возможности работника стать «потерпевшим» не исчерпываются такими местами, что не позволяет получить общей правильной картины (Согласно оценкам Г.З. Файнбурга, сделанным на материалах Пермского края, только 15-20% смертельного травматизма происходит на постоянных рабочих местах. А все остальные (подавляющее число) смертельных травм происходит вне постоянных рабочих мест).
Связь АРМ с установлением компенсаций, отсутствующих в большинстве стран мира, также предъявляет очень жесткие требования к самой аттестации, особенно к ее тотальности, но на практике пока еще почти ничем не заканчивается (из-за отсутствия соответствующей нормативной базы).
Несмотря на все свои недостатки, аттестация рабочих мест по условиям труда является на сегодня единственным методом комплексной оценки качества производственной среды и трудового процесса, носящей повсеместный характер.
Начиная с 1997 года, нормативная база проведения аттестации претерпела три важных этапа. Сначала, в 1997 году, как и в классическом Risk Assessment, все должен был делать работодатель своими силами, привлекая, если в этом он сочтет необходимость, сторонних специалистов или организации. Потом, в 2007 году, этот порядок дополняется требованиями проведения аттестации «совместно» силами аттестующей организации и работодателя. Наконец, появляется Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 01 апреля 2010 года №205н «Об утверждении Перечня услуг в области охраны труда, для оказания которых необходима аккредитация, и Правил аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда», в соответствии с которым с 1 декабря 2010 году аттестацию могут проводить только аттестующие организации, прошедшие аккредитацию и внесенную в Реестр аккредитованных организаций, а работодатель становится фактически «сторонним наблюдателем».
Вот так из объективно необходимой «оценки риска», проводимой самим работодателем, аттестация рабочих мест стала нормативно обязательной коммерческой «услугой», проводимой по заказу работодателя силами сторонней для него организации.
Будучи закрепленной в законодательном акте высокого уровня, обязательная для всех 5,5 млн. работодателей и десятков миллионов постоянных рабочих мест, трудозатратная, если делать все правильно, а не «блефовать», дорогостоящая и тем самым прибыльная для организатора, проводимая исключительно специальными организациями, аттестация рабочих мест по условиям труда вызвала огромный интерес со стороны коммерческих структур как прибыльный бизнес по оказанию услуг. Это объясняется также тем, что АРМ, как коммерческое предприятие, выглядит очень привлекательно. Во-первых, существует постоянный и, практически, неограниченный рынок спроса – аттестацию должны проводить все, так как это закон. Во-вторых, при сравнительно небольших затратах на аккредитацию испытательной лаборатории и обучение персонала можно очень быстро окупить вложенные средства и начать получать прибыль.
И возникает откровенный парадокс. Целью работодателя должно быть изучение условий труда, а становится «проведение аттестации», желательно за как можно меньшие деньги, при этом никакого разговора о качестве уже нет. Все разговоры идут вокруг цены и только. Целью аттестующей организации является прибыль, и она готова пожертвовать «качеством» ради увеличения объемов аттестации (количества рабочих мест), снижения затрат и увеличения прибыли. Она исследует «чужие» рабочие места и ей, по сути, дела нет до реальных «условий труда» - чужого труда на чужих рабочих местах чужого работодателя. В итоге объективно формируется устойчивая негативная тенденция: стремление получить прибыль заставляет аттестующую организацию непрерывно наращивать клиентскую базу, ускорять и упрощать процедуру проведения аттестации, зачастую, забывая об истине и о цели проведения аттестации. И тут вступает в силу закон диалектики, и медленно, но верно равновесие смещается в сторону количества, а не качества.
О качестве работ по аттестации рабочих мест было написано немало статей и высказано масса мнений. Большинство авторов сходится во мнении, что качество проведения аттестации рабочих мест за последние годы, к сожалению, не повышается. Но что такое «качество»? Качество аттестации рабочих мест, по нашему мнению, определяется как степень соответствия содержания и выводов результатов аттестации целям охраны труда с учетом надежности этих выводов (возможностью их защиты во всех надзорных органах, а также в суде).
Сегодня проведение аттестации начинается с определения цены, и в ее стоимость, как правило, входит:
- обследование предприятия и описание рабочих мест, включая составление схем их размещения, описание производственных и трудовых процессов, используемого оборудования, материалов, инструментов и принадлежностей;
- составление полного Перечня рабочих мест, подлежащих аттестации, с указанием конкретных вредных и опасных производственных факторов, подлежащих инструментальной оценке;
- проведением классификации рабочих мест (коллективные, нестационарные и др.) выявлением рабочих зон, групп аналогичных рабочих мест;
- разработка предложений по приведению в соответствие наименований профессий и должностей ОК 16-94;
- проведение всех необходимых измерений и оценок на рабочих мест силами лаборатории аттестующей организации;
- оформление всех документов по аттестации (карты, ведомости, протоколы, проект плана мероприятий);
- выработка рекомендаций по установлению гарантий и компенсаций, расчет компенсационных выплат/доплат за вредные условия труда;
- гарантийное сопровождение материалов аттестации в течение 5 лет.
Средняя цена аттестации одного рабочего места определяется следующими факторами:
- объем работы (общее количество рабочих мест, подлежащих аттестации);
- сложность рабочих мест (наличие вредных и опасных производственных факторов, удельный вес рабочих мест с заведомо вредными условиями труда, разнообразие рабочих профессий и видов работ);
- размещение (удаленность) объектов аттестации, наличие филиалов и обособленных подразделений;
- отношение организации к аттестации (ожидаемый эффект от проведения аттестации, требования к качеству выполняемой работы);
- степень помощи/участия организации (аттестационной комиссии, службы охраны труда) в проведении аттестации рабочих мест.
При этом формально считается, что чем выше качество проведения аттестации, тем выше ее стоимость. С этого положения и берет свое начало расчет цены проведения аттестации, поскольку стоимость (средняя) аттестации одного рабочего места является договорной. Договорной характер цены вызывает диалог Заказчик-Исполнитель. С одной стороны, цена определяется Заказчиком, который в большинстве случаев, желает выполнить работу за меньшую стоимость. С другой стороны, Исполнитель, даже если он готов снизить цену, ограничен внутренними возможностями по снижению цены (аренда, зарплата, поверки средств измерения и пр.).
Практика показала, что более высокая стоимость не гарантирует автоматически более высокое качество выполненной работы. Вместе с тем, низкая стоимость явно указывает на недостаток (отсутствие) в лаборатории Исполнителя соответствующего оборудования и низкую квалификацию персонала, а также его готовность «за любые деньги» «урвать» и выполнить заказ. Возможно, это начинающий Исполнитель и он еще только «раскручивается». Но кому какое дело до его проблем? Мы должны думать о целях аттестации, об условиях труда. Как быть с гарантией исполнителя (Фикция - декларируемая, но принципиально не выполняемая в условиях современного законодательства) на выполненные работы и защитой «спорных» результатов и выводов в надзорных органах? А ведь многие результаты аттестации рабочих мест всегда являются до известного момента спорными, поскольку содержат субъективную экспертную составляющую.
Что необходимо для организации и качественного проведения аттестации рабочих мест? По нашему опыту, это:
- продуманное планирование и поэтапное выполнение работы с анализом промежуточных результатов (с обязательным составлением полного перечня и классификатора рабочих мест организации);
- использование всех возможностей по привлечению дополнительных финансовых средств (например, частичное финансирование за счет страховых взносов),
- постоянное планирование установления по результатам аттестации гарантий и компенсаций;
- заблаговременное выявление всех проблемных вопросов, связанных с наименованиями профессий и должностей, обеспечением СИЗ, назначением гарантий и компенсаций, применением труда женщин и несовершеннолетних и др. для более внимательного рассмотрения в ходе аттестации рабочих мест по условиям труда;
- корректировка организации работ по охране труда по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда;
-подготовка информационной и организационной базы для создания в организации современной системы управления охраной труда в ходе аттестации рабочих мест по условиям труда.
Известно, что средняя сложившаяся на рынке оказания услуг цена за проведение аттестации одного рабочего места 2500 рублей. (Заключение об экспертизе Приказа №342н). Даже для средней организации в 500 рабочих мест это составляет 12,5 млн. – цифра огромная. Неудивительно, что заказчик-работодатель готов пойти на всевозможные ухищрения лишь бы снизить затраты.
В основном выбор аттестующей организации проводится на тендерной основе, и, желая во что бы то ни стало выиграть, «конкурсанты» могут снизить цены до 800 рублей за одно рабочее место. Понимая, что серьезно при такой стоимости ничего не сделать, такие организации готовы «подыграть» заказчику и сразу написать любую оценку условий труда под «заказ». При таком подходе замеры и оценка становятся лишь ширмой известного заранее конечного результата, но ни о каком качестве проведенной аттестации речи быть не может при таком формализме. Однако «расхлебывать» полученное и отвечать за всё будет работодатель, это он использует в течение пяти лет результаты аттестации — плохой или хорошей.
На сегодня все больше руководителей задумываются над вопросом: как правильно провести АРМ, как не вызвать конфликта с работниками, как юридически верно определить компенсации и тем самым полноценно использовать результаты аттестации, т.е. не выбросить деньги на ветер при проведении аттестации?
Практика организации и проведения аттестации рабочих мест по условиям труда убедительно показывает, что процедура аттестации рабочих мест и юридически правильное использование ее результатов представляют большие трудности. Все чаще работодатели хотят знать, правильно ли они предоставляют льготы и компенсации, не нарушаются ли права работников, насколько добросовестно, качественно и квалифицированно проведена аттестация рабочих мест и правильно ли юридически используются результаты аттестации рабочих мест, какие мероприятия реально помогут улучшить обстановку.
Практика снижения цены ниже «плинтуса» и привлечения «дешевой» аттестующей организации, не имеющей опыта, понятно – низкое качество материалов аттестации рабочих мест, и как следствие, конфликтные ситуации. Но и «дорогие» аттестующие организации могут «халтурить», изнемогая от огромного количества заказов.
Как быть? – Извечный российский вопрос, и известный российский ответ – постоянно контролировать проведение аттестации! Но сделать качественно это могут только профессионалы своего дела, и возникает предложение/спрос на оказание экспертных услуг по «сопровождению/контролю» за качеством проведения аттестации рабочих мест аттестующей организацией.
Опыт такой «независимой экспертизы» накоплен в Пермском краевом центре охраны труда, действующем в структуре Пермского национального исследовательского политехнического университета. Там еще в 2002 году был организован Отдел независимой экспертизы условий труда.
Отдел создан в соответствии с действующим законодательством в сфере охраны труда и в целях удовлетворения потребности хозяйствующих субъектов Пермского края в консультационных и экспертных услугах и проведении экспертизы условий труда, а также для организации оценки качества работ, выполненных в рамках аттестации рабочих мест по условиям труда.
Основные направления деятельности Отдела – консалтинг и независимая экспертиза:
- подготовка, проведение и использование результатов аттестации рабочих мест по условиям труда;
- расчет реальной стоимости услуг по аттестации рабочих мест;
- правильность применения гарантий и компенсаций за работу с вредными условиями труда (пенсия, дополнительный отпуск, сокращенный рабочий день, бесплатная выдача молока, доплаты, лечебно-профилактическое питание);
- экспертиза условий труда в проектной документации;
- оказание консультационной и технической помощи предприятиям в организации качественного проведения аттестации рабочих мест по условиям труда;
- экспертиза правильности обеспеченности работников средствами индивидуальной защиты (спецодежда, обувь, средства защиты органов дыхания и др.);
- эффективность выполненных мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями по результатам аттестации.
За годы проведения экспертизы накоплен опыт по вопросу обоснования правильности применения Списков при выходе работников на льготную пенсию, правильности предоставления гарантий и компенсаций за работу с вредными условиями труда, по независимой проверке и оценке качества материалов аттестации рабочих мест, правильности применяемых средств индивидуальной защиты. В частности, за период с 2002 по 2012 гг. подготовлено 412 заключений экспертизы условий труда, подготовлено несколько заключений для использования в судебных процессах и постоянно оказываются консультации. С этого же периода нами проводятся и ежегодные семинары, целью которых является объяснить предприятиям, как организовать работу по аттестации рабочих мест и грамотно выбрать аттестующую организацию.
Основные проблемы качества аттестации рабочих мест, выявленные по результатам проведенной нами независимой экспертизы:
- многие предприятия проводят аттестацию рабочих мест лишь по принуждению государственной инспекции труда, а потому ставят перед собой лишь формальную задачу «проведения»: минимальные затраты и сроки, что имеет, как следствие, низкое качество материалов аттестации;
- ряд крупных предприятий с вводом Приказа 342н проводит аттестацию с привлечением аттестующих организаций так, что самоустраняется от совместного участия в аттестации («подальше от греха»), а специалисты «новых» аттестующих организаций не могут в тонкостях знать технологические процессы и специфику производства, и, как следствие, возникают конфликтные ситуации;
- формальное проведение тендеров ведет к выбору «дешевых» аттестующих организаций, не имеющих достаточного опыта в проведении аттестации рабочих мест;
- зачастую наблюдаются случаи незнания элементарной методики организации и проведения аттестации рабочих мест;
- замеры проводятся преднамеренно за рамками технологического процесса, либо с отступлением от требований методик проведения измерений;
- замеры проводятся не по всем производственным факторам, так как привлекаемые лаборатории не имеют необходимой приборной базы;
- оказывается прямое финансовое давление на исполнителя работ через шантаж «если не сделаете, как мы хотим – тогда мы найдем другого исполнителя».
Как следствие, полученные результаты аттестации рабочих мест не дают объективной оценки условий труда работников и возможности оценить право работника на предоставление и или отмену гарантий и компенсаций за работу во вредных условиях труда, что и порождает различные конфликтные ситуации. Уже в ближайшей перспективе низкое качество проведенной аттестации рабочих мест обернется высокими штрафными санкциями, вплоть до уголовной ответственности должностных лиц, допустивших искажение информации о реальных условиях труда работников организаций (т.е. искажение данных отчета об аттестации).
А впереди начался и предстоит постепенный переход на предоставление гарантий и компенсаций за вредные условия труда только по результатам аттестации рабочих мест.
Выходом из сложившейся ситуации должна стать система реального контроля за качеством аттестации рабочих мест, но государственная экспертиза условий труда не сможет справиться с этим чисто физически, нет у нее и никогда не будет такого количества специалистов для контроля за миллионами аттестованных рабочих мест. Используя права, данные им ТК РФ, профсоюзные организации ряда регионов, чтобы защитить право работника на предоставление гарантий и компенсаций за работу с вредными условиями труда, учреждают свои «независимые экспертизы» (Как это сделано в Пермском крае, в Башкортостане, на Алтае, в Свердловской области и др.), разрабатывают свои Положения о независимой экспертизе условий труда, начинают работать. И вот уже появились первые судебные решения, направленные в защиту работников.
Сейчас остро ощущается нехватка независимых высококвалифицированных экспертов для оказания помощи как работодателям, так и аттестующим организациям, а также всем заинтересованным лицам по решению спорных ситуаций, возникающих при проведении аттестации рабочих мест, не организован институт подготовки независимых экспертов по условиям труда.
Тем не менее, работодателю следует, еще до фактической «потери» денег, до возникновения спорных ситуаций, в том числе с целью избежания конфликтных ситуаций, вызывающих социальную напряженность среди коллектива, консультироваться у независимых экспертов по аттестации рабочих мест и, как минимум, провести аудит материалов аттестации рабочих мест с привлечением независимых экспертов.
Заключение независимой экспертизы условий труда поможет и при подготовке заключения государственной экспертизы условий труда при решении спорных ситуаций.
Литература:
1.Трудовой Кодекс РФ.
2. Приказ Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 года №342н «Об утверждении порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда».
3. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 01 апреля 2010 года №205н «Об утверждении Перечня услуг в области охраны труда, для оказания которых необходима аккредитация, и Правил аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда».
4. Заключение Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2012 года «Об экспертизе Приказа Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011г. №342н «Об утверждении порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда».
5. Кодекс Российской Федерации «Об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001года №195-ФЗ (с изм.и доп.).