УДК 331.45
Проверки по-новому: на пути к реформированию
Н.Р. Абрамов,
заместитель директора АНО УКЦ «Труд»,
к.т.н., доцент
E-mail: abramovnr@rambler.ru
Реферат
В статье рассматриваются два аспекта – формирование риск-ориентированного подхода в государственной контрольно-надзорной деятельности и её осуществление на основе проверочных листов (списков контрольных вопросов). В связи с чем, работодателям необходимо быть готовыми к плановым проверкам органов надзора и контроля на основе проверочных листов, а также проводить предварительные самопроверки в соответствии с проверочными листами (списками контрольных вопросов).
Ключевые слова: риск-ориентированный подход, реформа контрольно-надзорной деятельности, уровни риска, самопроверка, список контрольных вопросов.
The checks in a new light: on the way to reforming
N. R. Abramov, Deputy Director of autonomous non-profit organization training and consulting center “Trud”, Candidate of Sci. (Tech.), Associate Professor
Abstract
The formation of a risk-oriented approach in state control and supervision activities and its implementation on the basis of checklists (i. e. lists of control questions) are considered. Therefore, employers should be prepared for routine inspections of supervisory and control bodies based on checklists, and also conduct preliminary self-tests.
Keywords: risk-oriented approach, control and supervision reform, risk levels, checklist, self-assessment.
Данные аспекты связаны с реформой контрольно-надзорной деятельности в России в 2017-2025 годах. Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (приложение к протоколу президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21.12.2016 № 12 ред. от 30.05.2017) в качестве одного из этапов включает этап внедрения риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.
Распоряжением Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы» утвержден Перечень мероприятий, подлежащих реализации, среди которых - составление перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, размещение их на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, в сети "Интернет" и регулярное обновление информации об указанных актах.
Для контрольно-надзорной деятельности в сфере трудового законодательства такой перечень введен Приказом Роструда от 30.12.2016 № 538 «Об утверждении перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю (надзору), осуществляемых Рострудом» (ред. от 19.07.2017). Данный перечень включает 462 законодательных и нормативных правовых акта.
Реализация риск-ориентированного подхода определяет постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 (ред. от 30.03.2017) «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Данным постановлением утверждены:
Перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода;
Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности с приложением Перечня категорий риска или классов опасности.
Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности устанавливаются положениями о видах государственного контроля (надзора) с учетом настоящих Правил, если соответствующие критерии не установлены федеральным законом.
Постановлением Правительства РФ от 16.02.2017 № 197 внесены изменения в постановление Правительства РФ от 01.09.2012 № 875 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права».
Отнесение деятельности работодателя к определенной категории риска осуществляется на основании установленных критериев в зависимости от показателей:
- потенциальный вред охраняемым законом ценностям в сфере труда из-за возможного несоблюдения обязательных требований (численность погибших и пострадавших работников, вид деятельности);
- тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения работодателем обязательных требований;
- масштаб распространения потенциальных негативных последствий (от численности работников)
- коэффициент устойчивости добросовестного поведения работодателя, связанного с исполнением обязательных требований (травматизм, административные наказания, задолженность по зарплате).
Введено 5 уровней риска:
а) высокий риск - в случае если показатель потенциального риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере труда составляет 1 и более;
б) значительный риск - в случае если показатель потенциального риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере труда составляет от 0,99 до 0,75;
в) средний риск - в случае если показатель потенциального риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере труда составляет от 0,74 до 0,5;
г) умеренный риск - в случае если показатель потенциального риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере труда составляет от 0,49 до 0,25;
д) низкий риск - в случае если показатель потенциального риска причинения вреда в сфере труда составляет менее 0,24.
Отнесение деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя к категориям риска осуществляется:
а) решением главного государственного инспектора труда Российской Федерации (его заместителя) - при отнесении к категории высокого риска;
б) решением главного государственного инспектора труда в субъекте Российской Федерации (его заместителя) - при отнесении к категориям значительного, среднего и умеренного риска.
При отсутствии назначенных административных наказаний за нарушение обязательных требований в сфере труда по результатам плановой проверки может быть принято решение о понижении категории риска, присвоенной деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, до следующей категории риска.
При отсутствии решения об отнесении к определенной категории риска деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя считается отнесенной к категории низкого риска.
По запросу работодателя орган государственного контроля (надзора) в срок, не превышающий 15 рабочих дней с даты поступления такого запроса, направляет им информацию о присвоенных их деятельности и (или) используемым ими производственным объектам категории риска или классе опасности, а также сведения, использованные при отнесении их деятельности и (или) используемых ими производственных объектов к определенным категориям риска или определенному классу опасности.
Проведение плановых проверок в отношении деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска осуществляется со следующей периодичностью:
для категории высокого риска - один раз в 2 года;
для категории значительного риска - один раз в 3 года;
для категории среднего риска - не чаще чем один раз в 5 лет;
для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 6 лет.
В отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.
Работодатель вправе подать в установленном порядке в федеральную инспекцию труда заявление об изменении присвоенной ранее их деятельности категории риска. Подготовлено соответствующее письмо Роструда от 12.04.2017 № ТЗ/1330-11-2 «Об изменении категории риска организации на более низкую категорию».
На своем официальном сайте (www.rostrud.ru) Роструд разместил и планирует поддерживать в актуальном состоянии информацию обо всех работодателях, чья деятельность отнесена к категориям высокого и значительного рисков. Например, в соответствии с приказом Роструда от 14.06.2017 № 350 «Об отнесении деятельности работодателей-юридических лиц и работодателей-физических лиц, зарегистрированных в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей и осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, к категории высокого риска» для Москвы к категории высокого риска отнесены 570 организаций, для Нижегородской области – 182 организации.
Другим важным аспектом развития реформы контрольно-надзорной деятельности является введение проверочных листов (списков контрольных вопросов), что в её истории осуществляется впервые. В развитие риск-ориентированного подхода постановлением Правительства РФ от 13.02.2017 № 177 утверждены общие требования к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов).
Проверочные листы представляют собой перечни вопросов, которые предъявляют контрольно-надзорные органы при проверках работодателей. Причем ответы на эти вопросы позволят однозначно установить соблюдаются ли проверяемыми обязательные требования, которые составляют предмет проверки (статья 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). Согласно пункту 11.1 статьи 9 « Организация и проведение плановой проверки» определено, что Положением о виде федерального государственного контроля (надзора), порядком организации и проведения отдельных видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля может быть предусмотрена обязанность использования при проведении плановой проверки должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля проверочных листов (списков контрольных вопросов).
Согласно постановлению № 177, разработкой форм проверочных листов занимаются контрольно-надзорные органы федерального, регионального и муниципального уровней. При этом контрольно-надзорные органы обязаны публиковать информацию о ходе разработки проектов проверочных листов и итогах их общественного обсуждения. Эта информация размещается на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов (федеральном портале проектов нормативных правовых актов http://regulation.gov.ru/).
Кроме того, Правительство РФ обязало контрольно-надзорные органы публиковать утвержденные формы проверочных листов на своих официальных сайтах в сети Интернет (п. 6 Общих требований постановления № 177). Как поясняется, это делается для того, чтобы работодатели могли самостоятельно, до прихода инспектора, проверить, насколько хорошо они соблюдают обязательные требования, и своевременно устранить нарушения.
Помимо прочего, документом устанавливается состав информации, которую должен содержать проверочный лист.
К ней, в частности, относится:
– вид контроля или надзора;
– вид деятельности проверяемого субъекта или объекта, их категории риска и классы опасности;
– наименование органа госконтроля, а также реквизиты документов, в которых содержатся проверяемые требования;
– перечень вопросов, по обязательным требованиям, ответы на которые однозначно свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении требований, составляющих предмет проверки;
– соотнесенные с ними реквизиты нормативных правовых актов с конкретными нормами;
– учётный номер проверки, по которому можно будет найти информацию в едином реестре проверок.
Уточняется, что указанные формы могут быть использованы для разработки и размещения в Интернете интерактивных сервисов для проведения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями самопроверки соблюдения обязательных требований.
По мнению Правительства РФ, использование проверочных листов при проведении плановых проверок и их публикация в интернете сделает государственный контроль и надзор более эффективными и снизит нагрузку на подконтрольные юридические лица и индивидуальных предпринимателей.
На сайте www.rostrud.ru (портал онлайнинспекция.рф) опубликованы проекты проверочных листов (списки контрольных вопросов), применимые при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Всего представлено 50 проверочных листов, отражающих требования общего трудового законодательства - от проверки оформления приема на работу до проверки специальных вопросов охраны труда таких, как выполнения требований охраны труда при эксплуатации сетей водоснабжения и канализации.
|
Список контрольных вопросов (для целей опубликования на сайте Федеральной службы по труду и занятости и приложения к акту проверки) имеет следующую форму: |
||||||||
|
№ |
Перечень вопросов, отражающих содержание обязательных требований |
Реквизиты нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования |
Ответы на вопросы, содержащиеся в перечне вопросов (заполняется инспектором в ходе проверки) |
Меры инспекторского реагирования |
Перекрестные ссылки на соответствующие списки контрольных вопросов |
Примечание |
||
|
Да |
Нет |
Не относится |
||||||
Из представленного списка 30 проверочных листов относится к области охраны труда. Всего в проектах 50 проверочных листах содержится порядка 1300 вопросов.
Представленные проверочные листы связаны с требованиями статьи 212 Трудового кодекса РФ, устанавливающими обязанности работодателя по обеспечению охраны труда.
Вместе с тем, проверочные листы в недостаточной мере устанавливают всю совокупность указанных требований.
Следует обратить внимание на перегруженность контрольными вопросами проверочных листов по соблюдению Правил охраны труда (по 40-130 контрольных вопросов в каждом таком проверочном листе). В то же время таких листов не может быть достаточно (ПОТов несколько десятков), да и нет необходимости в этом. Целесообразно создать единый проверочный лист по соблюдению Правил охраны труда, в котором контрольными вопросами отражать в соответствии со спецификой организации и вида деятельности соответствующие требования. Как известно, современные Правила охраны труда имеет единую структуру, включающую:
- общие требования (обеспечение безопасности работодателем, обучение, контроль, перечень воздействующих вредных и (или) опасных производственных факторов и т.п.);
- требования охраны труда при организации проведения работ;
- требования охраны труда, предъявляемые к зданиям (сооружениям), территориям, производственным помещениям, размещению технологического оборудования и организации рабочих мест;
- требования охраны труда при осуществлении производственных процессов;
- требования охраны труда, предъявляемые к транспортировке и хранению исходных материалов, полуфабрикатов, готовой продукции и отходов производства;
- ведение документации по соблюдению Правил охраны труда.
В связи с развитием и изменением правовой нормативной базы в области охраны труда неизбежна постоянная актуализация проверочных листов, что со временем потребует их универсализацию.