Д.С. Дубовец,
советник директора департамента экономического развития, заместителя Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры,
кандидат экономических наук
E-mail: ds_1956@mail.ru
Реферат
В статье автор излагает свой взгляд на проблемы системы государственного управления охраной труда, исходя из реально сложившейся ситуации в регионах Российской Федерации. Также предлагаются некоторые пути решения возникающих проблем в текущих социально-экономических условиях.
Ключевые слова: концепция управления, нормативно-правовое регулирование, обучение по охране труда, специальная оценка, государственная экспертиза, мониторинг условий труда, уровень производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.
Actual problems of development of the osh management system
D. S. Dubovets
Advisor to the Director of the Dep. of Economic Development, Deputy Governor of the Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug — Yugra, Ph. D.
Abstract
The author presents his view on the problem of the system of state management of occupational safety and health, on the basis of the actual situation in the Russian Federation regions. He also offers some solutions to problems encounting in the current socio-econo-mic conditions.
Keywords: management concept, legal regulation, safety training, special assessment, the state examination, monitoring of working conditions, the level of industrial accidents and occupational diseases
Следует отметить, что за последние годы государственное управление охраной труда претерпело ряд существенных изменений.
С момента воссоздания Минтруда РФ произошёл ряд позитивных изменений. На государственном уровне стали больше внимания уделять обсуждению и пропаганде вопросов охраны труда.
Из положительных моментов можно отметить:
- повышение социальной защищенности членов семей погибших на производстве работников, путем установления Федеральным законом от 02.12.2013 № 331-ФЗ единовременной страховой выплаты по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве в случае смерти застрахованного в размере 1 миллиона рублей;
- ужесточение административной ответственности за нарушения требований охраны труда с 2015 года, в соответствии с внесенными изменениями в КоАП РФ, должно существенно стимулировать работодателей выполнять государственные нормативные требования в этой части.
В качестве спорной и наиболее обсуждаемой темы последних лет стала тема специальной оценки условий труда. Многие специалисты до сих пор не поймут разницы между аттестацией рабочих мест и специальной оценкой условий труда и соответственно замены образно говоря «шила» на «мыло». Не вдаваясь глубоко в методику ее проведения, хочется отметить, что это все-таки не панацея от всех бед, а лишь один из элементов системы управления охраной труда в организации.
Нельзя не отметить в качестве позитивного момента решение проблемы «эпического» постановления Правительства РФ от 20.11.2008 № 870 «Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда». По применению которого было принято несколько диаметрально противоположных решений судов различных инстанций, в том числе и Верховного.
Радует также факт сохранения института независимой государственной экспертизы условий труда, несмотря на то, что некоторые «горячие головы» хотели быстро ее упразднить. При этом схема проведения ее на платной основе является спорным решением и в настоящее время крайне не проработанным.
Вместе с тем хотелось заострить внимание на нерешенных проблемах дальнейшего развития системы управления охраной труда, многие из которых являются застарелыми, такие как:
- отсутствие концепции развития государственного управления охраной труда;
- отсутствие межведомственных координационных органов по охране труда, как в ряде субъектов РФ, так и на федеральном уровне;
- низкое качество обучения и инструктажей по охране труда;
- недостаточная численность контрольно-надзорных органов по охране труда;
- отсутствие «прозрачной» системы мониторинга за работодателями в сфере охраны труда;
- нерешенность вопроса стимулирования (государственных наград, званий) за достижения в сфере охраны труда;
Ниже подробно раскрыта суть вышеуказанных проблем, а также предложены возможные пути их решения:
- отсутствие концепции развития государственного управления охраной труда
Основной целью государственного управления можно назвать обеспечение конституционных прав граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Следует отметить, что данная цель является своего рода идеалом и в то же время она неоднозначна в понимании, так как невозможно изложить абсолютно все требования безопасности и гигиены в каком бы то ни было нормативном правовом акте, как и невозможно обеспечить их абсолютное исполнение.
Для понимания и трактовки приемлемого уровня обеспечения безопасности и гигиены, с учетом состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития, необходимым условием, на наш взгляд, является разработка и утверждение на федеральном уровне Концепции охраны труда.
В Большой советской энциклопедии дается следующее определение: «Концепция (от лат. conceptio – понимание, система) – определённый способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основная точка зрения на предмет и т.д.».
В качестве положительного опыта и первого шага в направлении разработки федеральной концепции можно назвать принятие Концепции улучшения условий и охраны труда в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре до 2030 года, которая утверждена постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 06.06.2014 № 204-п.
Кроме того, в целях дальнейшего совершенствования системы управления охраной труда, а также реализации норм статей 210, 216, 226 Трудового кодекса Российской Федерации, ст. 2 Конвенции МОТ №187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда», ратифицированной Федеральным законом от 04.10.2010 № 265-ФЗ, необходимо обеспечить принятие и реализацию отдельной федеральной государственной программы улучшения условий и охраны труда или существенно модернизировать подпрограмму «Развитие институтов рынка труда» государственной программы «Содействие занятости населения», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 №298. Синхронизировав при этом участие в ее реализации всех уровней системы управления охраной труда, включая уровень субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований.
В Концепции должны быть отражены объективные показатели, характеризующие современное состояние системы управления охраной труда такие как уровень производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, а также целевые ориентиры сопоставимые с международными значениями данных показателей.
В отношении профессиональной заболеваемости даже представители Минтруда открыто признают занижение официальных данных, в частности, на первой Всероссийской неделе охраны труда министр труда и социальной защиты Российской Федерации Максим Анатольевич Топилин отметил, цитирую: «Согласно последним данным, в России ежегодно регистрируется всего лишь около семи тысяч профзаболеваний. Это означает, что система их выявления просто отсутствует, а институты, связанные с выявлением профпатологии и связи между заболеванием и его причиной, не работают».
В отношении же производственного травматизма практически никто эту тему не поднимает. Хотя можно предположить, что здесь ситуация обстоит не намного лучше. Косвенным фактом данного тезиса могут служить ряд показателей Росстата представленных на диаграмме. Из которых следует, что с 2008 по 2014 год в целом по Российской Федерации степень износа основных фондов увеличилась с 45,3% до 49,4%.
К основным фондам, как известно, относятся: производственные здания, сооружения, машины, оборудование, приборы, инструменты, используемые в качестве средств труда.
Как видно из диаграммы, наблюдается парадоксальная ситуация, когда при существенном росте показателей износа основных фондов показатели производственного травматизма, в частности коэффициента частоты (Кч) и коэфициента частоты со смертельным исходом (Кчсм) снизились на 44% и 38% соответственно. При текущей динамике можно предположить, что в скором времени проблема производственного травматизма в России будет решена полностью (очевидно, что только на бумаге).
/img1.png)
На наш взгляд, в Концепции необходимо честно ответить на вопрос: сколько человек погибают и получают травмы на производстве или получают профессиональные заболевания. Без ответа на этот вопрос - не понимая масштаб проблемы, невозможно будет выработать адекватные меры для ее решения.
- отсутствие межведомственных координационных органов по охране труда, как в ряде субъектов РФ, так и на федеральном уровне
В ходе исследования выявлено, что на региональном уровне в ряде субъектов Российской Федерации отсутствуют Межведомственные комиссии или Координационные советы по охране труда, несмотря на постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.1995 №843 «О мерах по улучшению условий и охраны труда», которым рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации образовать межведомственные комиссии по охране труда при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, тем самым затрудняется межведомственная координация по наиболее актуальным вопросам охраны труда.
Вместе с тем, следует отметить, что Межведомственная комиссия по охране труда на федеральном уровне также отсутствует. Образованная в целях координации деятельности министерств и ведомств Российской Федерации в 1994 году Межведомственная комиссия по охране труда в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.03.1994 № 238 «Об образовании межведомственной комиссии по охране труда», просуществовав чуть более 10 лет, была упразднена в 2004 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2004 № 380.
Отсутствие координации по вопросам охраны труда на уровне Правительства Российской Федерации, на наш взгляд, приводит к несогласованности принятия управленческих решений различными министерствами и ведомствами Российской Федерации по вопросам охраны труда.
- качество и порядок обучения и инструктажей по охране труда
Данные вопросы в настоящее время являются скорее «заложниками» отраслевого законодательства. В связи с принятием Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» произошла серьезная либерализация законодательства об образовании в части осуществления образовательной деятельности по реализации дополнительных образовательных программ. Именно по этому направлению ведется обучение руководителей и специалистов по охране труда в большинстве организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Нововведением является выдача бессрочных лицензий на образовательную деятельность, отсутствие необходимости указывать в лицензии виды программ повышения квалификации и профессиональной подготовки, а также места осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам.
Складывается ситуация, когда по вопросам охраны труда (повышение квалификации и профпереподготовка) может обучать кто хочет, чему хочет и как хочет, при наличии лицензированной программы по любому направлению дополнительного образования.
Кроме того, постановлением Минтруда России и Минобразования России от 13.01.2003 № 1/29 «Об утверждении Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций» (далее Порядок обучения по охране труда) не установлены требования к уровню подготовки преподавателей организаций, осуществляющих образовательную деятельность по охране труда.
Также отсутствуют четкие требования к содержанию программ и уровню подготовки инструкторов по оказанию первой помощи пострадавшим на производстве. На практике приходится сталкиваться с ситуацией, когда «экономисты» проводят обучение оказанию первой помощи. При этом законные основания для отстранения их от такой деятельности отсутствуют Особенно необходимо проработка вопроса регламентации практической части обучения оказанию первой помощи.
Без закрепления на практике приемов оказания первой помощи пострадавшим, человек, в реальности сталкиваясь с пострадавшим, сам оказывается в стрессовой ситуации и не может оказать сколько-нибудь квалифицированную помощь.
В качестве первого шага в решении данной проблемы предлагается Минтруду РФ совместно с Минздравом РФ рассмотреть возможность организации Всероссийкого конкурса по оказанию первой помощи пострадавшим на производстве среди трудовых коллективов.
В последнее время складывается странная ситуация с дистанционным образованием. По мнению автора, действующий Порядок обучения по охране труда предусматривает возможность использования дистанционного образования в качестве одного из элементов обучения, не заменяя при этом все обучение и проверку знаний (п.2.3.5 Порядка).
Действенный механизм контроля, за качеством такой «образовательной деятельности» практически отсутствует. При аналогичном развитии ситуации можно прогнозировать утрату доверия к эффективности повышения квалификации и профпереподготовки как таковым.
Также, на наш взгляд, давно назрел вопрос о необходимости отмены обязательных инструктажей, кроме вводного, для офисных работников, государственных гражданских и муниципальных служащих, а также вопрос о качестве проведения инструктажей в целом.
- недостаточная численность контрольно-надзорных органов по охране труда
Практика показывает, что реально помочь выявить и заставить работодателей устранить нарушения требований охраны труда могут только органы федеральной инспекции труда по результатам проверок. Особенно это касается малых и средних предприятий. Вместе с тем, установленная на 2014 год численность уполномоченных должностных лиц федеральной инспекции труда фактически позволяет обеспечить проведение плановых надзорных мероприятий в отношении одной организации с периодичностью в среднем не чаще, чем один раз в 27 лет, тогда как мировой опыт работы инспекций труда свидетельствует, что в целях обеспечения эффективного надзора и контроля, предупреждения нарушений и защиты прав работников плановые мероприятия в отношении ранее проверенных хозяйствующих субъектов должны проводиться не реже, чем через 5 лет.
Дополнительным ограничением для проведения проверок соблюдения трудового законодательства, в том числе законодательства по охране труда является Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в соответствии с которым Государственная инспекция труда имеет право включать в ежегодный план проверок организации только по истечении трех лет со дня:
- государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя;
- окончания проведения последней плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя;
- начала осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
С одной стороны понятна необходимость проведения проверок в целях профилактики нарушений трудового законодательства и защиты прав работников. С другой стороны в условиях непростой экономической ситуации государство вынуждено упрощать условия ведения бизнеса для предпринимателей с целью привлечения инвестиций в экономику, создания новых производств.
В сложившихся условиях ограничения контрольно-надзорной деятельности, в целях соблюдения права работников на безопасные условия труда, на наш взгляд, необходимо создать систему регулярного сплошного мониторинга за работодателями в сфере охраны труда со стороны государства.
- отсутствие «прозрачной» системы мониторинга за работодателями в сфере охраны труда
Как на федеральном, так и на региональном уровне отсутствует единая система сквозного мониторинга по многим актуальным вопросам охраны труда, в том числе исполнения законодательства работодателями. Следствием чего является потеря управляемости происходящими процессами в сфере охраны труда. Даже при условии создания Федеральной государственной информационной системы учета результатов проведения специальной оценки условий труда, во исполнение Федерального закона от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» данная проблема не будет решена ввиду узкой направленности собираемой информации.
При построении эффективной системы управления охраной труда повышаются требования к информационному обеспечению процесса управления. Собираемая информация должна комплексно охватывать наиболее важные показатели в сфере охраны труда, характеризующие соблюдение государственных нормативных требований охраны труда в организациях, такие как:
- сведения о наличии службы, специалистов по охране труда;
- сведения об уровне образования специалистов по охране труда;
- сведения о проведении в установленном порядке специальной оценки условий труда, обучения работников по вопросам охраны труда;
- сведения о наличии в коллективных договорах мероприятий по улучшению условий и охраны труда;
- сведения о затратах на мероприятия по улучшению условий и охраны труда;
- сведения о наличии и работе совместных комитетов, комиссий по охране труда;
- сведения о материальном ущербе от производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в организациях;
- сведения о наличии системы управления охраной труда, сертификации работ по охране труда и др.
В этой связи можно отметить опыт Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в котором благодаря наделению органов местного самоуправления полномочиями, в соответствии с Законом автономного округа от 27.05.2011 № 57-оз осуществляется сбор и обработка информации о состоянии условий и охраны труда у работодателей осуществляющих деятельность на территории автономного округа. С 2013 года сбор осуществляется с помощью, введённой в эксплуатацию автоматизированной информационной системы «Состояние условий и охраны труда в автономном округе».
- нерешенность вопроса стимулирования (государственных наград) званий за достижения в сфере охраны труда
Также следует отметить несовершенство системы поощрения органов государственной власти, работодателей и работников, добивающихся значительных успехов по вопросам профилактики производственного травматизма, улучшения условий и охраны труда. Учитывая положительную роль организации проведения Всероссийского конкурса «Российская организация высокой социальной эффективности», следует отметить отсутствие званий «Заслуженный работник охраны труда Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», Всероссийских конкурсов профессионального мастерства инженеров по охране труда, конкурсов на лучшую методику обучения и инструктажей по охране труда и др.
Теоретическая и практическая значимость результатов доклада заключается в том, что результаты доклада использовались и могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности по вопросам: принятия концепций по охране труда федерального и регионального уровней, создания системы управления охраной труда на федеральном и региональном уровне, обучения по охране труда руководителей и специалистов организаций, а также в обучающем процессе среднего и высшего профессионального образования.