Взгляд снизу на «вид сверху». О системном подходе в государственной политике в области управления охраной труда У.Г. Ибатуллин, А.Ф. Ахметов (№1,2014)

Скачать выпуск "Безопасность и охрана труда" №1,2014

У. Г. Ибатуллин, А. Ф. Ахметов, НОУ ДПО «Башкирский межотраслевой институт охраны труда, экологии и безопасности на производстве» (Уфа)

Россия кратно превосходит развитые страны по уровню производственного травматизма [1]. Несмотря на оптимистичные данные статистики о ежегодном улучшении ситуации [2], положение в области условий и охраны труда остается сложным, посколькутемпыэтого улучшения не внушают оптимизма. Общемировая практика показывает, что добиться реальных успехов можно лишь при использовании современных систем менеджмента, основанных на системном и процессном подходах.

В нашей стране принят целый ряд стандартов в области систем управления охраной труда (СУОТ) [3], которые базируются на таких подходах, а последний из них ГОСТ Р 54934-2012/OHSAS18001:2007 «Системы менеджмента безопасности труда и охраны здоровья» (вступил в действие с 1.01.2013 г.) – идентичен международному стандартуOHSAS18001:2007[4].Но они остаются, по сути, не востребованнымини работодателями, ни обществом в целом. В таких условиях трудно рассчитывать на качественное снижение уровня производственного травматизма и улучшение условий труда.

Ранее было показано, что основными причинами пассивного отношения к внедрению современных СУОТ являются неэффективная государственная политика в области охраны труда, отсутствие реальных стимулов для работодателей и работников, специалистов надлежащей квалификации и др. [5]. В свою очередь государственная политиказависит от эффективности действующего законодательства.

Если следовать основному девизу современных систем менеджмента – постоянное улучшение, то и законодательство должно предполагать развитие государственной политики, которое направлено на стимулирование бизнесав сторону улучшения. В данном случае, в области условий и охраны труда.

Система отличается тем, что все ее элементы взаимосвязаны и взаимозависимы, поэтому любое изменение хотя бы одного из них тем или иным образом сказывается как на других элементах, так и на системе в целом. Кроме того, на нее оказывают влияние и внешние факторы, которые могут иметь как стимулирующий, так и ограничивающий характер.

Применительно к СУОТ основные ограничения обусловлены действующим законодательством. Степень влиянияконъюнктуры рынка и конкуренции, поставщиков, потребителей продукции и услуг, других деловых партнеров во многом зависит от тех условий (рамок), которые определены тем же законодательством. А оно в целом носит откровенно запретительный характер. Между тем без учета доминирующего влияния законодательства любые рассуждения об эффективностисистемного подхода и современных стандартов в области СУОТ применительно к организации, не корректны.

В нашей стране политика в области охраны труда имеет в большей мере социальный характер. Ответственность за ее практическую реализацию возложена на работодателей, а за государственными органами остались только контрольные функции и частичное финансирование в рамках обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве через Фонд социального страхования, средства которого формируются также за счет предприятий.

Государственную политику в области охраны труда с позиций системного подхода можно рассматривать либо как часть общей системы, в которой СУОТ организации выступает в качестве подсистемы, либо вне системы в качестве внешнего фактора, оказывающее на нее определяющее влияние.

Было бы логично, что если государство, пропагандируя использование стандартов в области СУОТ, основанных на системном подходе, и само на него опирается. Но этого в настоящее времянет. В результате имеет место несоответствие государственной политики в области охраны труда и современных систем менеджмента. В целом суть этой проблемы сводится к следующему. Политика, главная цель которой - снижение уровня травматизма и профзаболеваний, реализуется за счет мер защитного и реабилитационного характера, финансирование которых прямо и косвенно (через ФСС) возложено на работодателя. Главная цель системы менеджмента – получение максимальной прибыли, которая в СУОТ достигается за счет снижения величины профессионального риска, т.е. за счет мер предупредительного характера. В изложенной форме указанное несоответствие больше похоже на противоречие, причем весьма серьезное как по цели, так и по способу достижения. Но на самом деле его нет. В цели государственной политики официально сделан упор на социальный аспект проблемы охраны труда, но решить эту проблему без денег невозможно. Сейчас государство ответственность за условия и безопасность труда целиком возложило на работодателя, но если у него не будет расти прибыль, он не сможет обеспечить нужный уровень финансирования. Следовательно, государство тоже объективно заинтересовано в рентабельной работе предприятий, но его нынешняя политика в области охраны труда никак этому не способствует.

Законодательство в области охраны труда должно быть таким, чтобы работодателю было экономически выгодно инвестировать мероприятия предупредительного характера, направленные на снижение величины профессионального риска. Причем с позиций системного подхода появление такой выгоды является результатом системообразующего характера законодательства, регулирующего взаимоотношения государства, работодателя и работника. Такая трактовка роли законодательства позволяет сформулировать общую задачу как необходимость разработки и внесения корректив в направлении изменения запретительного характера законодательства на системообразующий, ориентированный на снижение профессионального риска. Тогда государственная политика в области охраны труда будет реально способствовать активизации внедрения современных систем менеджмента в организациии улучшении сложившейся ситуации.

Порядок действий, направленных на решение вышеуказанных основных проблем государственной политики в области охраны труда, представляется следующим:

1) в настоящее время штрафы предприятиям за нарушение законодательства в области охраны труда аккумулируются и «растворяются» в бюджетах различного уровня. Тем самым у работодателя уменьшаются финансовые возможности для исправления выявленных нарушений. Гораздо более логичным представляется использование наложенных штрафов для финансирования согласованных с контролирующими органами мероприятий по улучшению условий труда;

2) замена аттестации рабочих мест на специальную оценку условий труда безусловно носит прогрессивный характер. Но ее стимулирующие функции не увязаны с СУОТ. Для устранения этого недостатка следует дополнить ФЗ «О специальной оценке условий труда» положением о том,что организации, имеющие сертификаты соответствия стандарту [4], освобождаются от необходимости проведения указанной процедуры;

3) современные СУОТ базируются на основе оценки профессиональных рисков. Фонд социального страхования, являясь не страховой, а аккумулирующей и распределяющей финансовые средства работодателей организацией, по определению не может заниматься такой оценкой. Поэтому в части страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний целесообразно использовать независимые страховые компании, допустив их на рынок обязательного социального страхования.

Перечисленные мероприятия должны активизировать процесс внедрения современных СУОТ в организациях, но для их эффективного функционирования необходимы:

1) простая методика оценки профессионального риска, логически увязанная с системой обязательного социального страхования;

2) система подготовки специалистов, способных разработать, внедрить и обеспечить функционирование современных СУОТ;

3) понятный для руководства и персонала организаций общий алгоритм внедрения СУОТ.

В условиях реальных рыночных отношений внедрение современных стандартов в области охраны труда позволяет в значительной мере снизить нагрузку на государственные контролирующие органы, поскольку принимаемые при этом обязательства выше требований законодательства. Но ослабление государственного контроля должно сопровождаться повышением ответственности экспертов, которые дают заключение о соответствии СУОТ организации требованиям современных стандартов и, особенно, органов по сертификации, хотя процедура сертификации и является сугубо добровольной. Возможно, это потребует создания некой ассоциации экспертов или органов по сертификации, например, в форме саморегулируемой организации. За рубежом эксперты выдают свои личные сертификаты и таким образом несут полную ответственность как за соблюдением требований законодательства в области охраны труда, так и за выполнением организацией собственных обязательств по снижению уровня профессиональных рисков. Любой из указанных вариантов предполагает наличие в достаточном количестве квалифицированных экспертов, но отсутствие интереса к современным СУОТ в нашей стране, к сожалению, не стимулирует их подготовку. Поэтому целесообразно этот блок тоже включить в пакет предложений по корректировке государственной политики в области охраны труда.

В целом действующее законодательство не соответствует принципам современных систем менеджмента, что является основной причиной низкой эффективности управления охраной труда в организации. Для того чтобы добиться реального улучшения условий труда и снижения уровняпроизводственного травматизма и профессиональных заболеваний, необходимы изменения системного характера. В связи с тем, что внесение любых изменений в действующее законодательство является достаточно сложной процедурой, предложения по такой коррекции необходимо предварительно апробировать в формате пилотного проекта на отраслевом или региональном уровне.