УДК 331.45
Нормативное поле в области охраны труда:
правовые и методологические аспекты
Д.Н. Шабанова, А.В. Александрова
Кубанский государственный технологический университет
(г. Краснодар)
E-mail: shabanovadasha1989@mail.ru
Аннотация. В статье рассмотрены аспекты нормативно-правового регулирования в области управления охраной труда. Обоснована необходимость использования комплексно-аналитического подхода к систематизации значений дефиниции «охрана труда». Отражены основополагающие компоненты системы управления охраной труда на уровне работодателя, а также риски, связанные с процессом управления и принятием решений в области охраны труда.
Методологической основой статьи служат международные стандарты по охране труда, в том числе конвенции и рекомендации МОТ, а также требования трудового законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Ключевые слова: охрана труда; Международная организация труда; нормативное регулирование; риски.
Normative field in the field of labor protection:
legal and methodological aspects
D.N. Shabanova, A.V. Aleksandrova,
Kuban State Technological University, Krasnodar
Annotation. The article considers the aspects of legal regulation in the field of labor protection management. The necessity of using a complex analytical approach to systematization of the meaning of the definition «labor protection» is justified. The fundamental components of the occupational safety management system at the enterprise level, as well as the risks associated with the management process and decision-making in the field of occupational safety are reflected.
The methodological basis of the article is international standards on labor protection, including ILO conventions and recommendations, as well as requirements of the labor legislation of the Russian Federation and other normative legal acts containing labor law norms.
Key words: labor protection; international labor organization; regulatory regulation; risks.
Введение. Изучение и решение проблем, связанных с обеспечением здоровых и безопасных условий, в которых осуществляется трудовая деятельность человека, являются одной из наиболее важных задач охраны труда.
Согласно ст. 37 Конституции РФ: «каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены». Это положение конкретизировано в ст. 2 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001г. №197-ФЗ, где сказано, что одним из основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений признается обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены. Наряду с этим, ст.219 Трудового кодекса РФ закрепляет право работника на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда.
Согласно действующему трудовому законодательству, под термином «охрана труда» понимается система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Из этой формулировки следует, что российский законодатель понимает охрану труда как социальное явление, проявляющееся как в широком, так и в узком смысле. В первом случае рассматривается как обеспечение безопасных и здоровых условий труда всеми средствами, т.е. правовыми, экономическими, медицинскими, организационно-техническими и другими, а во втором – субъективное право работника на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены в конкретном трудовом правоотношении [1].
Цель настоящей работы – провести анализ теоретических и практических аспектов нормативно-правового регулирования охраны труда как взаимоувязанного механизма между государством и субъектами трудовых правоотношений, а также разработать на этой основе соответствующие предложения по дальнейшему совершенствованию системы управления охраной труда (далее – СУОТ) на уровне работодателя.
Многочисленные исследования, посвященные проблемам нормативно-правового регулирования охраны труда, свидетельствуют, что в чистом виде такой науки как «охрана труда» не существует ввиду отсутствия однозначно идентифицированной предметной области. Так, в работе [2] подчеркивается, что в системе охраны труда крайне сложно отдельно выделить какие-нибудь «правовые» или «санитарно-гигиенические мероприятия» в чистом виде и отмечается, что охрана труда – это социально-правовая сфера, касающаяся безопасности труда как части трудового процесса, который обусловлен факторами производственной среды.
В работе Чудовой Е.А. [3] показано, что охрана труда как система правовых норм распространяет свое действие только на сферу трудовых отношений, т.е. отношений между работодателем и работником. Обосновано, что управление профессиональными рисками – это одна из функций работодателя, осуществляемая им в процессе управления охраной труда на предприятии.
А.Я. Петров в своей работе [4] рассматривает понятие охраны труда как института трудового права и подразделяет на три составляющих – 1) трудоправовые нормы, регламентирующие общие положения об охране труда; 2) трудоправовые нормы об охране труда отдельных категорий работников; 3) нормы об охране труда межотраслевого характера.
В связи с этим весьма важную роль играет совокупность нормативно-правовых актов в области охраны труда, которые классифицируются по условным разделам [5], представленным в таблице 1.
Таблица 1 – Нормативно-правовая база охраны труда в РФ.
|
Направление |
Основное содержание (разделы) |
|
Нормативные правовые акты по вопросам управления охраной труда |
|
|
Нормативные правовые акты по вопросам профессиональной подготовки и обучения работников по охране труда |
|
|
Нормативные правовые акты по вопросам обеспечения безопасных условий труда |
|
|
Нормативные правовые акты по вопросам профилактики профессиональных заболеваний |
|
|
Нормативные правовые акты по вопросам возмещения вреда, причиненного несчастным случаем или профессиональными заболеваниями |
|
В работе [6] рассматриваются вопросы локального правового регулирования в области охраны труда, в частности особенности составления и утверждения коллективного договора, а также доказывается необходимость разработки и внедрения документированной процедуры, описывающей оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов на локальном уровне, затрагивающих социально-трудовые интересы работников.
Проведенный анализ теоретического материала, посвященного вопросам раскрытия сущности понятия «охрана труда» позволил выделить ряд определений, сформулированных отечественными учеными, которые представлены в таблице 1.
Таблица 1 – Понятие «охрана труда» в трактовке отечественных ученых.
|
Автор |
Определение |
|
Голощапов С.А. |
Охрана труда представляет собой совокупность норм различных институтов трудового права, устанавливающих мероприятия, непосредственно направленные на охрану здоровья рабочих и служащих в процессе труда, компенсацию воздействия внешних факторов, и обеспечивающих гарантии соблюдения этих норм. Эти нормы объединяет одна цель – защита здоровья работников от воздействия опасных и вредных факторов непосредственно в процессе труда [10] |
|
Елин А.М. |
Охрана труда как объект управления представляет собой многокомпонентную систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности [11] |
|
Какаулин С.П. |
Охрана труда – система обеспечения безопасности жизни, сохранения здоровья и работоспособности работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социальные, экономические, организационные, технические, гигиенические, лечебные и иные трудоохранные мероприятия, направленные на достижение целей охраны труда [8] |
|
Киселев Я.Л. |
Охрана труда – совокупность правил и норм, устанавливающих систему технических, санитарных, организационных и других мероприятий, непосредственно направленных на создание безопасных и здоровых условий труда, обеспечение которых возлагается на работодателя под надзором и контролем органов государственного надзора и профсоюзного контроля [9] |
|
Кульбовская Н.К. |
Охрана труда – это обеспечение безопасности и гигиены труда в целях сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности [12] |
|
Лушников А.М., Лушникова М.В. |
Охрана труда рассматривается как комплексный межотраслевой институт трудового права, который включает в себя: 1) нормы по технике безопасности и производственной санитарии, а также правила, регламентирующие планирование и организацию охраны труда; 2) нормы, регламентирующие деятельность органов государственного надзора и общественного контроля в области охраны труда; 3) нормы по специальной охране труда женщин и подростков, а также лиц с пониженной трудоспособностью; 4) нормы об ответственности должностных лиц за нарушение законодательства об охране труда [13] |
Из таблицы 1 видно, что разнообразие трактовок понятия «охрана труда» подтверждает обширность задач, связанных с правовым регулированием охраны труда – от государственного регулирования режимов труда и отдыха, санитарно-гигиенического состояния рабочих мест, безопасности машин и оборудования до установления нормативов социальной защиты потерпевших на производстве.
Стоит отметить, что в конвенциях Международной организации труда (МОТ) термин «охрана труда» не используется, поэтому в таблице 2 представлены термины, применяемые в конвенциях МОТ, соответствующие понятию охраны труда.
Таблица 2 – Термины МОТ в области охраны труда.
|
Наименование конвенции |
Используемый термин |
|
Конвенция МОТ № 155 «Конвенция о безопасности и гигиене труда и производственной среде» |
Безопасность и гигиена труда |
|
Конвенция МОТ № 181 «Конвенция об инспекции труда в промышленности и торговле» |
Здоровье и безопасность трудящихся |
|
Конвенция МОТ № 161 «Конвенция о службах гигиены труда» |
Служба гигиены труда |
|
Конвенция МОТ № 162 «Конвенция об охране труда при использовании асбеста» |
Гигиена рабочего места |
На международном уровне используется термин «occupational health and safety», который определяется как «безопасность и гигиена труда» и базируется на директивах ISO/IEC, в основе которых лежат принципы риск-ориентированного мышления. При этом в ст.3 Конвенции МОТ № 155 от 22 июня 1981 г. «О безопасности и гигиене труда в производственной сфере» закреплено понятие «здоровье» («health»), которое в отношении труда означает не только отсутствие болезни, но и включает физические и психические элементы, влияющие на здоровье и имеющие непосредственное отношение к безопасности и гигиене труда («safety and hygiene at work»).
В настоящее время процесс управления охраной труда осуществляется с применением принципов риск-ориентированного подхода, которые провозглашены в паспорте национальной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», сроком реализации в 2016-2025 годах. Главная цель этой программы – формирование новой системы контрольно-надзорной деятельности, основанной на концентрации ограниченных ресурсов государства в зонах наибольшего риска в целях предотвращения причинения вреда охраняемым законом ценностям при одновременном снижении административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектов. Логическим развитием положений вышеуказанной концепции является «Методика (система) классификации категорий риска для объектов надзора в сфере труда», разработкой которой занимается Минтруд России для формализации правил отнесения хозяйствующих субъектов к определенной категории риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в сфере труда, определения периодичности (частоты), тематики, формы и продолжительности плановых проверок в зависимости от категории риска хозяйствующего субъекта, а также формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.
Принимая во внимание тот факт, что с 1 марта 2017 года в новой редакции действует «Положение о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права», утвержденное постановлением Правительства РФ от 01.09.2012 №875, то особое значение приобретают вопросы, связанные с ранжированием хозяйствующих субъектов по категориям риска причинения вреда охраняемым законом ценностям.
Согласно изменениям отнесение деятельности работодателя к той или иной категории риска осуществляется с учетом определенных критериев. Категория риска зависит от показателя потенциального риска причинения вреда ценностям в сфере труда, составляющие которого приведены на рисунке 1.
Рисунок 1 – Охраняемые законом ценности в сфере труда
При этом, показатель потенциального риска причинения вреда охраняемым ценностям в сфере труда (Р) определяется по формуле:
|
Р = Т + Ку, |
(1) |
где Т – показатель тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязательных требований;
Ку – коэффициент устойчивости добросовестного поведения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанного с исполнением обязательных требований.
В этих условиях не только перед контрольно-надзорными органами, но и перед работодателями стоит оперативная задача разрабатывать меры, чтобы перейти с существующей «модели санкций», при которой государственный надзор направлен на выявление уже совершенного нарушения и наказание за несоблюдение правил и требований, на «модель соответствия», в основе которой лежат предупреждающие действия, ориентированные на применение «культуры профилактики» на предприятиях.
В связи с вышеизложенным, деятельность по построению СУОТ на уровне работодателя предлагается осуществлять в соответствии с постулатами, отраженными на рисунке 2.
Представленные элементы СУОТ выстроены с учетом следующих факторов:
1. Внутренняя среда – представляет собой совокупность компонентов, определяющих процессы СУОТ на предприятии. Анализ внутренней среды позволяет оценить понимание высшим руководством и работниками предприятия сущности и роли риск-менеджмента в области охраны труда в общей системе внутреннего контроля.
2. Постановка целей. Данный компонент предполагает, что должны быть установлены политика и цели предприятия в области охраны труда с учетом возможного влияния внешних и внутренних обстоятельств (рисков), которые могут повлиять на способность работодателя достичь запланированных результатов. Сбалансированная система целеполагания для соответствующих функциональных структур и уровней является важнейшим механизмом обеспечения функционирования и постоянного улучшения СУОТ предприятия и оказывает существенное влияние на выбор инструментов реагирования на рисковые события.
Рисунок 2 – Основополагающие компоненты СУОТ на уровне предприятия
3. Определение событий. Предприятие должно принимать во внимание внутренние и внешние события, оказывающие влияние на достижение целей в области охраны труда при установлении источников рисков. Для выявления наиболее проблемных зон в области охраны труда и формирования реестра рисков, требующих корректирующих действий, необходимо задокументировать процессы СУОТ, включая процессы внутреннего аудита на предприятии. Сведения об обнаруженных источниках рисков должны использоваться для планирования работы группы внутреннего аудита СУОТ.
4. Оценка рисков. На данном этапе должен проводиться анализ рисков предприятия с учетом вероятности их возникновения и влияния (тяжести последствий) с целью определения дальнейших мер по их управлению. При анализе рисков учитываются слабые зоны процессов СУОТ, возникающие в ходе риск-ориентированного внутреннего аудита. По результатам анализа необходимо сформировать перечень значимых рисков, требующий принятия соответствующих управленческих решений, а также стоимостной оценки затрат на мероприятия по их митигации1, как в отношении работников, так и СУОТ в целом. Информация об оценке рисков в области охраны труда должна сообщаться всем заинтересованным лицам предприятия, в том числе высшему руководству для проведения контрольных процедур и разработки мероприятий, которые позволят снизить значимые риски до допустимого (остаточного) уровня.
Как следует из методических рекомендаций по проверке создания и обеспечения функционирования СУОТ (утвержденных приказом Роструда от 21.03.2019 №77). оценка риска является частью процесса менеджмента риска предприятия и представляет собой структурированный процесс, в рамках которого идентифицируют способы достижения поставленных целей, проводят анализ последствий и вероятности возникновения опасных событий для принятия решения о необходимости обработки риска. Последнее в методологическом смысле адекватно постулатам ISO 31010:2018 «Risk management – Guidelines», связанным с оценкой риска на всех стадиях жизненного цикла предприятия.
Так, например, авторами в работе [14] рассмотрена совокупность рисков, связанных с процессом управления и принятия решений в области охраны труда, которая схематически изображена на рисунке 4.
Рисунок 4 – Риски процесса управления и принятия решений по охране труда
В общем виде, определение показателя эффективности управления рисками процессов СУОТ предприятия (отдельного риска или группы рисков), можно провести с использованием формулы:
|
ПУР = (У1 – У2) – С, |
(2) |
где ПУР – стоимостной показатель эффективности программы управления рисками процессов СУОТ предприятия (в денежных единицах);
У1 – рассчитанный вероятный ущерб (исходное значение) до внедрения контрольных мероприятий (в денежных единицах);
У2 – фактическая величина ущерба (итоговое значение) после внедрения контрольных мероприятий (в денежных единицах);
С – стоимость затрат на разработку и внедрение контрольных мероприятий по управлению рисками процессов СУОТ предприятия (в денежных единицах).
5. Средства контроля. Локальные нормативные акты, регламентирующие порядок выполнения процессов СУОТ предприятия должны быть задокументированы таким образом, чтобы своевременно обеспечить реагирование на возникающий риск и предоставление отчётной информации о функционировании ее элементов.
Указанный компонент предполагает разработку, утверждение и изменение локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права [12], что не противоречит Постановлению Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», но требует установления определенных правил управления документацией и записями по охране труда на уровне работодателя в соответствии с Типовым положением о СУОТ (утвержденным приказом Минтруда России от 19 августа 2016 г. №438н).
6. Информация и коммуникации. Информационное обеспечение СУОТ предприятия должно осуществляться посредством выстроенной системы коммуникаций, в том числе документооборота (например, с использованием ИТ-систем) в формате, обеспечивающем своевременную фиксацию и передачу информации для повышения эффективности взаимодействия звеньев предприятия на каждом из этапов его жизненного цикла.
7. Мониторинг. Этот элемент подразумевает разработку показателей результативности и эффективности процессов СУОТ предприятия. Мониторинг должен осуществляться как в рамках анализа функционирования СУОТ со стороны высшего руководства, так внешними независимыми организациями в случае использования результатов работы внутренних аудиторов в целях внешнего аудита.
Так как в распоряжении любого руководителя ресурсы всегда ограничены, а контроль требует дополнительных затрат, то оценку деятельности предприятия по обеспечению охраны труда целесообразно осуществлять с использованием «запаздывающих» (lagging indicators – показатели случившихся инцидентов) и «опережающих» показателей (leading indicators – показатели, характеризующие вероятность достижения поставленных целей в области охраны труда) на базе требований ГОСТ 12.0.230.3-2016 «Системы управления охраной труда. Оценка результативности и эффективности».
Бесспорным фактом является то, что СУОТ, как и любая «система управления» предполагает наличие минимум трёх элементов: «объекта управления», «субъекта управления» и «цели», которые, в свою очередь, определяют выбор соответствующих им «управляющих воздействий». Однако выработка этих «управляющих воздействий» неразрывно связана с критерием экономической эффективности затрат на охрану труда, поэтому при построении СУОТ на уровне работодателя также важно учитывать элементы функционально-стоимостного анализа согласно алгоритму, представленному на рисунке 3.
Рисунок 3 – Алгоритм выработки «управляющих воздействий» для улучшения элементов СУОТ предприятия
Необходимо подчеркнуть, что базой для проведения оценки СУОТ может служить риск-ориентированный внутренний аудит, который является одним из инструментов добровольной оценки работодателем соответствия своей деятельности обязательным требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также установленным приоритетам в области охраны труда [15]. Важнейшим составляющим элементом при этом является внутренний «чек-лист» в области охраны труда, который поможет специалисту по охране труда не только осуществить оценку соответствия деятельности работодателя применимым законодательным и иным требованиям, но и обеспечить открытость принятия управленческих решений для всех заинтересованных сторон, включая надзорные органы.
Заключение. За последнее время в нашей стране произошли существенные изменения в сфере правового регулирования охраны труда: принят ряд нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, национальных и межгосударственных стандартов по вопросам системы управления охраной труда, а также сформирована новая организационная структура государственного надзора и контроля за охраной труда. Несмотря на это процесс становления правовой системы охраны труда еще не завершен и требуется выполнить значительный объем законотворческой работы. Среди него – пересмотр системы стандартов безопасности труда в связи с разделением социально-трудовой сферы со сферой технического регулирования. Поэтому представленные рекомендации по управлению охраной труда на уровне предприятия позволят работодателям не только выстроить комплексную систему взаимодействующих элементов, повысить эффективность работы посредством распределения ответственности и полномочий в области охраны труда, но и снизить производственные расходы, выполняя требования трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Список использованных источников:
1. К.Н. Гусов, В.Н. Толкунова. Трудовое право России. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. – 496 с.
2. А.Г. Федорец. Безопасность и охрана труда. – «Охрана труда» и «безопасность труда»: партнеры или оппоненты? – 2018. – №2. – С. 2-7
3. Е.А. Чудова. Некоторые вопросы обеспечения безопасных условий и охраны труда в правовых актах социального партнерства // Законодательство. – 2016. – № 8. – С. 40-44.
4. А.Я. Петров. Охрана труда: о новой концепции института трудового права России. // Право. Журнал Высшей школы экономики. – 2016. – № 1. – С. 58-71.
5. Д.Н. Шабанова, А.В. Александрова, Ж.П. Соловьева, Н.В. Солонникова. Аспекты нормативно-правового регулирования и стандартизации в построении системы управления охраной труда в организациях // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. – 2017. – № 131. С. 515-527.
6. М.О. Пряжеипиков. Изменения в трудовом праве через призму развития локального правового регулирования // Россия и АТР. – 2015. – № 4 – С.110-120.
7. А.Г. Федорец. О нормативном регулировании и стандартизации в охране труда. Безопасность в техносфере. – 2011. – № 4. – С. 24-33.
8. С.П. Какаулин. Экономика безопасности труда. Учебно-практическое пособие. – М.: Изд-во «Альфа-Пресс». – 2007. – 192 с.
9. И.Я. Киселев. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. – М.: Эксмо. – 2005. – 608 с.
10. С.А. Голощапов. Правовые вопросы охраны труда в СССР. М.: Юрид. лит., 1982. – 200с.
11. А.М. Елин. Стандарты безопасности труда – нормативно-правовая основа сохранения жизни и здоровья персонала. Охрана и экономика труда. – 2011. – № 3. – С. 3-7.
12. Н.К. Кульбовская. Экономика охраны труда. Монография. – М.: Экономика, 2011. – 247с.
13. А.М. Лушников, М.В. Лушникова. Охрана труда и трудоправовой контроль (надзор): научно-практическое пособие. – М: Проспект, 2017. – 248с.
14. С.Л. Пушенко, Н.А. Страхова. Методология управления рисками охраны труда на предприятиях стройиндустрии: Монография. - Ростов-на-Дону: ЗАО «Ростиздат», 2011. – 298 с.
15. Д.Н. Шабанова, А.В. Александрова. О сущности внутреннего аудита в управлении охраной труда на промышленных предприятиях // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. – 2018. – № 5 (часть 2) – С. 273-277. Режим доступа: URL: http://applied-research.ru/ru/article/view?id=12254 (дата обращения: 10.08.2020).