УДК 347.195.43
Анализ реформирования контрольно-надзорной деятельности
в России
Дмитрий Борисович Порочкин, омбудсмен по вопросам соблюдения прав предпринимателей при осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере соблюдения трудового законодательства, генеральный директор общества с ограниченной ответственностью «Центр охраны труда “НСС Консалт”», г. Москва, Российская Федерация, e-mail: porochkin@ohranatrud.ru
Аннотация. Исполнение требований закона подлежит обязательному контролю со стороны государства. Целью исследования является анализ оценки результатов реформы контрольно-надзорной деятельности и ее влияние на работу современного бизнес-сообщества. Для достижения поставленной цели были применены методы юридического изучения нормативно-правовых актов, результатов контрольно- надзорной деятельности Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации, систематизации полученной информации в хронологической последовательности событий. В статье представлены числовые показатели контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации за 2023 год, основой которых являются общедоступные и опубликованные статистические данные указанного ведомства.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность; реформа; риск-ориентированный подход; регуляторная гильотина; повышение безопасности; устранение административной нагрузки; мораторий на проверки; малый и средний бизнес; внеплановые проверки; государственный контроль; муниципальный контроль; профилактические меры контроля; досудебное обжалование решений
Analyse of reformation of control and supervisory activity
of the Federal Service for Labour and Employment of the Russian Federation
D. B. Porochkin, ombudsman for the clearance of rights of entrepreneurs in course of sanitary and epidemiological supervision and supervision in the field of compliance with labour legislation, CEO of LLC Center for Labor Protection «NSS Consult», Moscow, Russian Federation
Abstract. Fulfilment of the requirements of the law is subject to mandatory control by the state. The purpose of the study is to analyse the assessments of the results of the reform of control and supervisory activities and its impact on the work of modern business community. To achieve the goal, we applied methods of juridical survey of laws, statutes, codes, rules, regulations and requirements; results of control and supervisory activities of the Federal Service for Labour and Employment of the Russian Federation; systematisation of the received information and chronological sequence of events. The article points to numerical rate of control and supervisory activity of the Federal Service for Labour and Employment of the Russian Federation for 2023, the basis of which is publicly available and published statistical data of the specified agency.
Keywords: control and supervisory activities; reform; risk-oriented approach; regulatory guillotine; increased safety; elimination of administrative burden; moratorium on inspections; small and medium-sized businesses; unscheduled inspections; state control; municipal control; preventive control measures; pre-trial appeal of decisions
Составляющими эффективного управления являются наличие законодательных требований и проведение контроля над их исполнением. Контроль осуществляется по мере реализации надзорной функции, которая должна побуждать подконтрольных лиц к соблюдению закона и не вводить их же под административный гнет.
Начало реформы контрольно-надзорной деятельности
Реформа отечественной надзорной деятельности началась в 2016 году. К тому времени уже назрела необходимость в её трансформации, так как статистика показывала, что «карательный меч справедливости» во многих случаях «перегибал палку». При этом эффективность проверок падала, так как у подконтрольного лица попросту не было времени на устранение нарушений. Учитывая обязательность этого процесса и зачастую его объем, предпринимателю банально не хватало времени и ресурсов, что приводило к дополнительным штрафам.
Реформа утверждалась 21 декабря 2016 года как программа президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам. Она предусматривала семь проектов, одним из которых являлось введение риск-ориентированного подхода при проверках. В 2019 году реформу досрочно переформатировали в «регуляторную гильотину». Переход был озвучен
20 февраля в рамках послания Президента РФ к Федеральному собранию. На обновление нормативной базы был установлен срок 2 года, а также оглашены цели проекта – повысить безопасность проверок и уменьшить административный гнет на бизнес-сообщество.
Как показало время, государственным планам не помешала начавшаяся пандемия, и «регуляторная гильотина» была проведена. В сфере охраны труда 113 правил по охране труда заменили на современные 48. Отменили все 725 типовых инструкций по охране труда, а вместо них ввели единую структуру для разработки таких инструкций работодателем (приказ Минтруда России от 29.10.2024 № 772н).
Мораторий на проверки
С наступлением пандемии и вводом ограничительных мер стало понятно, что бизнесу придется нелегко. Это выражалось в падении спроса на продукцию и услуги, снижении прибыли, ограничении количества фактически работающего персонала, переходе на обслуживание в режиме онлайн, направление работников на удаленку. Перечисленные факторы принимали все большие масштабы, и законодателями было принято решение ввести мораторий на проверки, узаконенный постановлением Правительства РФ от 03.04.2020 № 438. Данный документ установил обязательные внеплановые проверки для бизнеса по следующим основным обстоятельствам:
– случаи ущерба жизни, здоровью граждан или угрозы его причинения, а также возникновение чрезвычайной ситуации;
– контроль устранения нарушений по выданному предписанию, в том числе для возобновления действия разрешительного документа (лицензии, аккредитации и др.);
– указание президента России, Правительства или прокурора для внеочередного контроля.
Кроме того, был принят Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Документ окончательно ввел риск-ориентированный подход в работу госнадзора, утвердил термин «контрольные (надзорные) мероприятия (КНМ)», обозначил профилактические меры контроля и предоставил подконтрольным лицам возможность обжаловать решения проверяющих до суда.
В 2021 году пандемия продолжилась, а вслед за ней продлился и мораторий. Его уточнили постановлением Правительства РФ от 30.11.2020 № 1969, которое утвердило критерии плановых проверок. Предприниматели из сегмента малого и среднего бизнеса по-прежнему не попадали под плановый надзор. При этом исключениями являлись:
– деятельность лиц и используемые объекты, отнесенные к категориям чрезвычайно высокого и высокого рисков либо к I, II классам опасности, I, II и III классу ОПО, I, II и III классу ГТС, а также для которых установлен режим постоянного госнадзора;
– деятельность лиц, перечень которых устанавливается Правительством РФ;
– субъекты малого бизнеса при наличии у проверяющих сведений о том, что в отношении такого субъекта вынесено постановление о дисквалификации, приостановлении действия лицензии либо ее аннулировании;
– лицензионный контроль;
– надзор за субъектами малого бизнеса в области обеспечения радиационной безопасности, защиты гостайны, качества работы аудиторских организаций, использования атомной энергии.
В 2022 году «пандемический» мораторий плавно перетек в «санкционный», потому как появилась новая причина – внешнее санкционное давление. Утвержден он постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля». До конца 2022 года плановый контроль остановлен по всем его видам, за исключением:
– санитарно-эпидемиологического контроля объектов чрезвычайно высокой категории;
– пожарного надзора для объектов как высокой, так и чрезвычайно высокой категории;
– контроля промышленной безопасности для ОПО II класса;
– ветеринарного надзора деятельности по работе со свиньями.
Для образовательных учреждений различных форм собственности и уровней подготовки, а также организаций здравоохранения, детского соцобслуживания и общепита плановые проверки заменили обязательными профилактическими визитами.
Внеплановые надзорные меры можно было предпринимать как при наличии прокурорского одобрения, так и без него. Кроме того, внеочередную проверку можно было инициировать, если в ходе КНМ были зафиксированы факты причинения ущерба здоровью и жизни граждан, обороне государства и возникновения ЧС.
В 2023–2024 годах действие постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 было продлено до 2030 года с сохранением всех вышеуказанных условий. Однако уже есть другое предложение, поступившее от президента РФ, – отменить плановые проверки с 1 января 2025 года. В настоящее время Минэкономразвития России разрабатывает законопроект, который отменит плановые проверки и, как следствие, мораторий на них. Это означает, что госнадзор полностью перейдет на риск-ориентированный подход. Плановый контроль не исчезнет совсем: он будет трансформирован в мягком административном виде. В поле обязательного контроля останутся объекты высокой или чрезвычайно высокой категории.
Эффективность реформы КНД на примере ГИТ
За 2023 год проведено 4647 КНМ, что на 79% меньше, чем в предыдущем периоде. Результативность составляет 88,3%, что больше, чем в 2022 году (55,7%).
Выдано 6337 предписаний, среди которых:
– 343 запрета на применение СИЗ;
– 1415 отстраненений работников без обучения;
– 1233 случая привлечения к дисциплинарной ответственности;
– 3346 указаний на устранение выявленных нарушений.
Количество отстраненных необученных работников составило 10 455. Принудительно выплатили заработную плату 7090 работникам. ГИТ направил в следственные органы документы для инициации уголовного преследования 8053 раза. При этом из-за несчастных случаев – 7463 раза, а из-за невыплаты зарплаты – 590 раз.
В трудовую инспекцию в 2023 году пожаловалось 242 690 человек. Также в 2023 году зафиксировано срабатывание индикатора риска по банкротству 779 раз. В 489 случаях приняты меры контроля по согласию с прокуратурой, из них 407 были завершены. Обнаружено 2200 нарушений, восстановлены трудовые права 8000 работников, 6055 из них выплачена задержанная зарплата на сумму
327 млн рублей.
По индикатору фиктивной специальной оценки было проведено 75 контрольных мер, в результате которых выдано 22 предписания. Индикатор отсутствия СОУТ сработал большее количество раз, и было проведено 184 КНМ и выдано 138 предписаний. ГИТ за 2023 год выдала 788 557 предостережений о недопустимости нарушения закона.
Кроме профилактических визитов и фиксации индикаторов, трудовая инспекция применяла другие надзорные меры, среди которых можно выделить:
– 309 инспекционных визитов;
– 80 рейдовых осмотров;
– 1852 документарные проверки;
– 2403 выездные проверки.
Статистика показывает, что применение контрольно-надзорных мероприятий гораздо эффективнее традиционных проверок. Цель КНМ достижима благодаря применению профилактических мер, а не посредством немедленного наказания.
Список источников:
1. Приказ Федеральной службы по труду и занятости от 31.05.2024 № 149 «Об обзоре обобщения и анализа правоприменительной практики контрольной (надзорной) деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях обеспечения единообразных подходов к применению Федеральной службой по труду и занятости и ее территориальными органами обязательных требований, законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре)».