А.А. Михайлов, кандидат экономических наук, доцент, Омский государственный технический университет, г. Омск
В статье рассматриваются оценки действенности различных видов экономического стимулирования улучшения охраны труда в странах Евросоюза в сравнении с отечественным опытом, формулируются предложения по совершенствованию данного стимулирования в современной России.
Ключевые слова: охрана труда, экономическое стимулирование, действенность.
Name of the article: Оn effectiveness of the economic incentives for improving occupational safety and health in European Union
A.A. Mikhaylov, Ph.D (economic Sciences), associate professor of the Omsk state technical university, Omsk, Russia
Annotation:
The article presents the effectiveness of the economic incentives existing in the European Union in comparison with similar incentives in Russia. Proposals for improving such incentives in contemporary Russia are made.
Keywords: occupational safety, economic incentive, effectiveness.
Начиная с конца 80-х годов прошлого столетия в Евросоюзе стало уделяться возрастающее внимание проблеме сохранения жизни и здоровья работников в процессе труда. При этом многие страны-участники, особенно основатели: Германия, Франция, Великобритания, Нидерланды, Бельгия и другие, добились существенного снижения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости. Например, в Германии число пострадавших в результате производственных нелетальных травм сократилось со 156 тыс. чел. в 1999 году до 106 тыс. чел. в 2010 году или с 428 до 268 чел. в расчете на 10 тыс. работающих. За этот же период число погибших на работе снизилось практически вдвое: с 1293 чел. до 674 чел. [1]. В своих усилиях по совершенствованию технических и организационных аспектов производственной среды как источников профессионального риска, участники ЕС стремились и стремятся использовать не только традиционные инструменты нормативно-правового регулирования, но также и экономическое стимулирование.
Европейский фонд улучшения условий жизни и работы создал в 1993 году мультидисциплинарную рабочую группу для исследования опыта применения экономических стимулов улучшения охраны труда в странах объединенной Европы и выработки общей рамочной модели экономического стимулирования. Результатом ее работы явилась опубликованная в 1995 году «Инновационная модель экономического стимулирования улучшения производственной среды в Европе» [6]. Данная модель относится к доминирующему направлению стимулирования, которое осуществляется в рамках страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Ее сутью является дифференциация страховых тарифов на основе как существующих, так и будущих (ожидаемых) рисков. По мнению авторов модели, величина тарифа должна содержать некую общую основу, а также отражать особенности сектора экономики и характера труда.
Базовая часть тарифа устанавливается, исходя из состояния охраны труда на предприятии, близком к соответствию минимальным нормам законодательства. Достижение более высокого состояния поощряет трехуровневая система бонусов. Бонус первого уровня, базовый, предприятие получает за улучшение состояния охраны труда в результате ответственной деятельности без осуществления каких-либо специальных мер. Бонус второго уровня отражает решение проблем охраны труда, характерное для определенного сектора экономики. Наконец, бонус третьего уровня является индивидуальным и предоставляется конкретному предприятию за успешную реализацию его собственных специфических проблем охраны труда.
При установлении дифференцированного тарифа в данной модели также подчеркивается важность учета размера предприятий, особенностей секторов экономики, различий в применяемых технологиях и корпоративной культуре организаций.
Внедрение принципов и методов экономического стимулирования, изложенного в данной модели, разумеется, не является обязательным для стран-участниц ЕС, однако рекомендуется и поддерживается руководящими органами ЕС. Так, в 2002 году в своей «Новой стратегии безопасности и здоровья на работе на 2002-2006 годы» Европейская Комиссия призвала к «более системному применению экономических стимулов, являющихся важным инновационным подходом» [2]. В последующем аналогичном документе «Новой стратегии безопасности и здоровья на работе на 2007-2012 годы» подчеркивается, что прямые и не прямые экономические стимулы превентивных мер «могут включать возможное снижение социальных отчислений или страховых взносов в зависимости от инвестиций, сделанных в улучшение производственной среды» [3].
В сообществе бизнесменов, в первую очередь, а также политиков, экономистов и специалистов в области охраны труда этот призыв, естественно, вызывает вопрос о действенности таких стимулов. Именно действенности (английский термин “effectiveness”, который у нас часто переводят как «эффективность» и понимают как «экономическая эффективность»). Таким образом, для них приоритетен вопрос: способны ли экономические стимулы и, если способны, то в какой степени, повлиять на совершенствование условий и охраны труда? Вопрос получения при этом экономической эффективности (efficiency) также признается важным, но его приоритет ниже. В этой связи Европейским агентством по безопасности и здоровью на работе (далее - Агентство) была организована специальная рабочая группа, выполнившая исследования по обобщению опыта введения экономического стимулирования охраны труда в странах Евросоюза и научных публикаций по данной тематике с целью дать оценку действенности различных видов стимулирования. Результаты данных исследований были опубликованы в 2005 году в специальном докладе Агентства [5]. Более углубленные и развернутые исследования по данной теме, также проведенные под патронажем Агентства, опубликованы в 2010 году [4]. Изучение и анализ данных публикаций в сравнении с отечественным опытом представляется весьма актуальным и полезным для совершенствования экономических механизмов управления охраной труда в современной России.
Констатируя наличие разнообразных экономических стимулов улучшения условий и охраны труда во всех странах Евросоюза, авторы докладов ставят целью своего исследования: 1) выявление наиболее действенных стимулов, известных в практике стран ЕС; 2) определение наиболее успешных методов их внедрения в практику. Для достижения этой цели логика исследования выстраивается в следующей последовательности этапов: 1) определение содержания основных понятий. В чем заключается экономическое стимулирование в сфере охраны труда и на что оно направлено? 2) построение классификации видов экономического стимулирования; 3) инвентаризация и анализ опыта введения различных видов экономического стимулирования в странах ЕС в отношении их действенности; 4) формулирование выводов о действенности рассмотренных видов стимулирования.
Под экономическим стимулированием охраны труда понимается получение экономических выгод от проведения определенных действий в данной сфере [6]. При этом экономические выгоды трактуются широко. Они могут выражаться как в денежной, так и в не денежной формах. Соответственно, выделяются финансовые и не финансовые экономические стимулы. Данные стимулы направлены на улучшение, совершенствование охраны труда (“to improve occupational safety and health”). Авторы упомянутых публикаций понимают под этим термином обе ее стороны: улучшение условий труда (working conditions) и совершенствование систем управления охраной труда (occupational safety and health management systems). Необходимо отметить, что в отечественной литературе нет четкого соглашения о содержании и употреблении данных терминов. Поэтому очень часто можно встретить выражение «улучшение условий и охраны труда», в котором, очевидно, подчеркивается разница между деятельностью по изменению характеристик производственной среды и трудового процесса и организацией этой деятельности. На наш взгляд, вполне уместно толкование термина «охрана труда» как включающего в себя оба указанных аспекта, для выделения которых использовать термины «условия труда» и «управление охраной труда».
В настоящее время в ЕС различным образом осуществляется введение финансовых экономических стимулов совершенствования охраны труда. Общей сущностной чертой является получение экономическим агентом некоторого объема финансовых ресурсов извне, которые он обязан направить на совершенствование охраны труда. Однако источники этих ресурсов и условия их предоставления могут быть различными, в связи с чем выделяется три типа стимулирования.
Первый тип отличается тем, что источником ресурсов выступают средства государственного бюджета, выделяемые в виде прямых субсидий или компенсирования части процентной ставки по кредитам. Условием предоставления данного вида стимулирования является осуществление и, соответственно, финансирование экономическим агентом определенных мер охраны труда. Таким образом, государство не берет на себя полностью финансовое обеспечение данных мер, а проводит их софинансирование, тем самым стимулируя экономического агента к их реализации. При этом государство устанавливает определенные требования и к содержанию этих мер. Как правило, они должны быть направлены дальше, чем только лишь на выполнение норм охраны труда, установленных законодательством. Например, переоснащение производства оборудованием, обеспечивающим характеристики безопасности выше установленных норм или внедрение инновационных форм организации производства, обусловливающих снижение профессионального риска.
В публикациях Агентства сделана оценка действенности описанного типа стимулирования на опыте Дании, где государство обеспечило финансовую поддержку кампании снижения уровня такого вида травмирования, как систематические растяжения и перенапряжения (мышц, связок). Для этого предусматривалось компенсирование до 50% расходов на осуществление соответствующих программ мер на уровне экономических агентов. Кампанией, продолжавшейся в течение пяти лет, были охвачены 129 программ, на софинансирование которых было израсходовано 14 млн. евро.
Часть программ включала только технические меры, часть – только организационные, в большинстве программ сочетались и те и другие. В целом превалировали технические меры (в 114 из 129 программ), призванные частично или полностью автоматизировать производственные процессы, ранее выполнявшиеся вручную. На практике они чаще всего осуществлялись через инвестирование в оборудование, управляемое компьютерами.
В результате, по меньшей мере, 25% программ увенчались полным исключением отмеченного вида производственных травм. В остальных программах было отмечено явное снижение уровня таких травм. Лишь в единичных случаях выполнение программ не дало различаемых результатов.
Второй тип экономического стимулирования совершенствования охраны труда основан на использовании налоговых механизмов, когда предприятию снижается ставка какого-либо налога в связи с реализацией определенных мер улучшения охраны труда. Например, возможно снижение ставки налога на имущество при приобретении предприятием оборудования с характеристиками безопасности выше норм, установленных законодательством. Таким образом, как и в первом типе, государство софинансирует превентивные меры, но не путем перечисления субсидий из госбюджета, а сокращением отчислений предприятий в госбюджет за счет снижения налоговых ставок. Источник финансовых средств стимулирования один и тот же, различна форма их движения.
В публикациях Агентства приводится пример использования такого стимулирования в Нидерландах [5]. С 1998 до 2004 года Министерством по социальным вопросам и занятости совместно с Министерством финансов этой страны осуществлялась программа стимулирования приобретения предприятиями наиболее безопасного оборудования и инструментов, обеспечивающих сокращение воздействия на работников таких вредных производственных факторов как: физические перегрузки, токсические вещества, шум. Ежегодно выпускался перечень соответствующего оборудования. Покупая оборудование, включенное в перечень, предприятие имело право не отражать это в своей налоговой декларации. Таким образом, данное оборудование обходилось дешевле, чем подобное (но менее безопасное), не включенное в перечень. Ежегодно по данной программе голландские предприятия приобретали оборудование на сумму от 100 млн. евро до 150 млн. евро.
В ходе исследования действенности данного типа стимулирования более 80% предприятий, участвовавших в реализации программы, заявили, что они приобрели бы это оборудование, даже если бы оно не значилось в перечне. В среднем удешевление оборудования за счет снижения налоговых отчислений составило лишь 3,5% от его стоимости. Программа была свернута, и с 2005 года стимулирование совершенствования охраны труда стало осуществляться по первому типу, т.е. через субсидии. Предприятия обрели право получать субсидию на покупку оборудования, включенного в перечень, в размере до 10% его стоимости, но не более 50 тыс. евро.
По результатам анализа действенности описанного вида экономического стимулирования были сделаны следующие выводы [5].
Не следует субсидировать программы, уже находящиеся в процессе реализации;
Особое внимание должно уделяться экспериментам и обучению;
Понимание организационной структуры и ее динамики, включая культурные барьеры, является решающим. Преодоление сопротивления культурных различий и неуверенности в перспективных целях за границами реализации программы жизненно важно;
Программа должна постоянно поддерживаться, иначе она не сможет быть выполненной.
Третий тип стимулирования совершенствования охраны, основанный на использовании страховых механизмов, наиболее широко распространен в ЕС и, соответственно, наиболее полно представлен в публикациях Агентства. В частности, в них подробно рассмотрен опыт Фонда обязательного страхования от несчастных случаев отрасли мясной промышленности Германии, который внедрил развитую систему стимулирования улучшения охраны труда, основанную как на снижении страховых тарифов, так и на субсидировании предупредительных мер, что может обеспечить предприятию дополнительные финансовые ресурсы в объеме до 20% от суммы страховых взносов в год. Система включает три программы.
1. Программа гибких страховых тарифов, позволяющая страхователям получить снижение тарифа до 10% в зависимости от количества и тяжести зарегистрированных несчастных случаев в предыдущем году. Методика определения этой величины основана на расчете так называемой травмонагрузки (Eigenbelastung) по трем показателям, выраженным в баллах. Первый показатель отражает затраты на возмещение происшедших несчастных случаев. По специальной шкале суммы затрат ставятся в соответствие количеству баллов. Один балл соответствует затратам до 99,99 евро, 50 баллов – затратам свыше 5000 евро. Второй показатель отражает длительность периода нетрудоспособности в результате несчастного случая. Если он превышает 42 дня, назначается 5 баллов, если превышает 84 дня, то 10 баллов. Третьим показателем оценивается стойкая утрата трудоспособности. В зависимости от степени утраты начисляется от 100 (гибель работника) до 15 баллов. По этим показателям определяется индивидуальная травмонагрузка предприятия-страхователя. Далее рассчитывается снижение тарифа как единица минус отношение травмонагрузки предприятия к средней по отрасли. Если эта величина отрицательна (травмонагрузки предприятия выше средней по отрасли), то снижение тарифа не производится. Положительная величина снижения находится в пределах от нуля (травмонагрузка предприятия равна средней по отрасли) до единицы (на предприятии не было травм) или от 0% до 100%. Она делится на 10 и, таким образом, снижение страхового тарифа не может превышать 10%.
Как видим, данная методика имеет общие черты с действующей в российском обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний методикой расчета скидок и надбавок к страховому тарифу. Следует отметить общий подход: учет последствий производственного травматизма, сравнение индивидуальных показателей страхователя со средними по отрасли (виду экономической деятельности). В то же время, описанная германская система представляется, с одной стороны, менее щедрой (максимальное снижение тарифа 10% против 40% в российской), с другой стороны, более щадящей. Во-первых, в ней не предусмотрено «наказательных» стимулов в виде повышения тарифа. Как известно, в российской системе предусматривается надбавка в размере до 40% тарифа. Во-вторых, хотя гибель работника сильно ухудшает показатели страхователя, но в принципе не лишает его права на снижение тарифа, как это делается у нас. В-третьих, расходы на обеспечение по страховым случаям, связанных с гибелью или инвалидностью работника учитываются лишь однажды в программе гибких страховых тарифов и со значительно меньшим влиянием – в течение максимум пяти лет, в программе дисконтов, в то время как в российском страховании они «повисают» на страхователе в течение неопределенного срока, пока производятся ежемесячные страховые выплаты.
2. Программа дисконтов, позволяющая страхователям получить скидку к тарифу до 5%, если в течение предыдущих пяти лет уровень зарегистрированных несчастных случаев находился ниже среднего по отрасли. Методика расчета очень проста: значения показателей, полученных по программе гибких страховых тарифов суммируются и делятся на 10. Поскольку по ней максимальное снижение тарифа может составлять 10% в год, то это определяет максимальное значение скидки по результатам предшествующих пяти лет в размере 5%.
3. Программа финансирования предупредительных мер, по которой страхователь может получить субсидию в размере до 5% от суммы страховых взносов, предоставляемую в виде снижения тарифа. Направления использования субсидирования определяются страховщиком, они связываются с определенными стандартами и определенными приоритетными проблемами безопасности в отрасли. Предполагаемые меры должны способствовать достижению состояния охраны труда, превышающего требования норм законодательства и воплощать лучшие достижения в практике предприятия-страхователя. Например, в 2008 году превентивные меры охватывали: в области травмобезопасности: ножи (для обработки мяса), машины и оборудование, скользкие поверхности, падения, транспортные инциденты; в области производственной гигиены: защита кожи, пониженная температура производственных помещений, шум, работа на компьютере, эргономика; общие вопросы: тренинги персонала, сертификация систем управления охраной труда. Это отражается в специальном вопроснике, разрабатываемом страховщиком, который должны заполнить страхователи, претендующие на получение субсидирования. Ответы на вопросы оцениваются баллами. Вопросник составлен так, что максимальное число баллов, которые можно получить, равно 100, что определяет предоставление максимального размера субсидирования в виде снижения страховых взносов на 5%.
Например, вопросник на 2009 год содержал 40 вопросов. Один из них – вопрос общего плана о числе работников на предприятии. На 4 вопроса не требовалось ответа, т.к. соответствующая информация имелась у страховщика. Таким образом, страхователю необходимо было ответить на 35 вопросов, объединенных в 14 групп, каждая из которых отражала определенные проблемы охраны труда, актуальные для отрасли. В частности, 7 вопросов были посвящены состоянию травматизма в результате работы с ножами по обработке мяса, 4 вопроса были посвящены мерам защиты кожи, еще 4 – защите работников от шума, 2 вопроса касались эргономики и т.д.
Как видим, и здесь просматривается схожесть с российской системой страхования, которая также осуществляет субсидирование мероприятий по улучшению охраны труда, реализуемых страхователем. Одинаковы и источники этого субсидирования – часть взносов страхователя. Существенные различия в размере субсидий: российская система предусматривает до 20%, описываемая отраслевая германская до 5%. Однако в последней не производится уменьшение объема субсидирования на величину возмещения по страховым случаям предыдущего года, которое присутствует в российском страховании. Имеются существенные различия в организации предоставления субсидирования. В России практически единственным условием пользования субсидированием является отсутствие у страхователя задолженности по взносам, и он не ограничен в объеме использования средств в пределах лимита 20% суммы взносов за минусом расходов на возмещение по страховым случаям, если они у него были. В мясной промышленности Германии процедура сложнее: каждый страхователь должен обосновать свое право на получение субсидии путем заполнения вопросника, и ее размер определяет страховщик по результатам рассмотрения данного обоснования. В то же время, в российской системе страхования перечень мер, на которые распространяется субсидирование, единый для всех страхователей страны, а в рассматриваемом случае в Германии отраслевой страховой фонд устанавливает перечень мер, учитывающий насущные проблемы охраны труда, характерные исключительно для предприятий мясной промышленности. Это связано с различиями формирования самих страховых систем. С одной стороны, и в России, и в Германии страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний обязательное, и страховщиком в нем выступает государство. С другой стороны, в России организационно сформирован единственный страховщик – Фонд социального страхования РФ, а в Германии –несколько отраслевых страховых фондов.
В публикациях Агентства приводятся результаты оценки действенности описанного страхового механизма стимулирования совершенствования охраны труда [4]. Детальная оценка сделана лишь для программы финансирования предупредительных мер. Оказалось, что за период 2001-2007 годов уровень производственного травматизма на предприятиях, участвовавших в программе, был существенно ниже, чем на предприятиях, не участвовавших в ней. Выявлена зависимость между уровнем травматизма и объемом субсидирования на улучшение охраны труда. Так, в 2007 году страхователи, получившие субсидии в размере 2,2% от суммы взносов, имели уровень травматизма 80 пострадавших в расчете на 1000 работников полной занятости, в то время как у страхователей, получивших субсидии в 2,5% этот показатель был на четверть ниже – около 60 пострадавших на 1000.
Завершая обсуждение опыта ЕС по введению экономических стимулов улучшения охраны труда, реализуемых через страхование, представляется интересным привести общие соображения европейских ученых о требованиях к этим стимулам, чтобы они были действенными [5].
Стимулирующие схемы страхового типа могут мотивировать страхователя (работодателя) в случае, если стоимость страховки, а она является базой для исчисления потенциальной суммы экономии, ощущается им как относительно высокая: в общем случае страховые взносы должны составлять более 1% фонда оплаты труда.
Напротив, слишком высокая стоимость страховки (более 3% фонда оплаты труда) может играть негативную роль в стимулировании, т.к. работодатель зачастую воспринимает такой тариф как несправедливый.
Данные схемы будут стимулировать работодателя только в том случае, когда он видит прямую связь между его деятельностью по обеспечению охраны труда и размером страховых взносов.
Влияние страховых стимулов может быть ослаблено в крупной компании, где страховые взносы составляют часть ее общих накладных расходов. В этом случае линейные подразделения компании имеют слабую заинтересованность в снижении этих расходов. Кроме того, слабую заинтересованность в снижении расходов имеют некоторые типы организаций, например, в государственном секторе экономики.
Действенность стимулов существенно снижается при слишком большом временном лаге между проведенным улучшением охраны труда и сокращением страховых взносов.
Значительная задержка эффекта воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов на состояние здоровья работников, например, долго не выявляемое профессиональное заболевание, также разрывает связь между текущим состоянием охраны труда и страховым стимулом.
Выводы из проведенного рассмотрения проблемы действенности экономических стимулов совершенствования охраны труда на опыте Евросоюза сводятся к трем моментам:
1. Для совершенствования отечественной системы экономического стимулирования улучшения охраны труда полезно и даже необходимо изучать и критически осмысливать зарубежный опыт;
2. Необходимы исследования действенности функционирующих в настоящее время отечественных экономических стимулов, а именно: системы скидок и надбавок к страховому тарифу и частичного финансирования превентивных мер в рамках обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
3. Для проведения таких исследований необходима возможно полная информация, которой располагает, но которую почему-то не стремиться раскрывать Фонд социального страхования РФ. В этой связи хотелось бы пожелать Фонду, как, впрочем, и многим другим властным структурам, изменить свой взгляд на проблему доступности информации. Сегодня ситуация такова, что любой российский исследователь без труда может найти разнообразную и подробную информацию, например, на сайте Европейского агентства по безопасности и здоровью на работе или на сайтах германских отраслевых фондов обязательного страхования от несчастных случаев на производстве, но мало что сможет найти на сайте Фонда социального страхования РФ.
Библиографический список
1. База данных Международной организации труда. Режим доступа: http://www.ilo.org/ilostat/faces/help_home/
2. Adopting to change at work and society: a new Community strategy on safety and health at work 2002-2006. Commission of the European Communities, Brussels, 11.03.2002 COM (2002) 118 final.
3. A new Community strategy on health and safety at work 2007-2012, European Commission, Brussels, 21.01.2007, COM (2007) 62 final
4. Economic incentives to improve occupational safety and health: a review from the European perspective. The European Agency for Safety and Health at Work, Luxembourg: Publication Office of the European Union, 2010.
5. European Agency for Safety and Health at Work. Forum 14 – Effectiveness of economic incentives to improve occupational safety and health, 2005. Официальный сайт Европейского агентства по безопасности и здоровью на работе.
6. An Innovative Economic Incentive Model for the Improvement of the Working Environment in Europe. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin 1995 ISSBN 92-827-4912-6.