ПОСТАНОВИТЬ НЕЛЬЗЯ КОМПЕНСИРОВАТЬ
(Статья подготовлена на основании письма, направленного председателю правительства Российской Федерации В. В. Путину в ноябре 2010 года. В заголовке редакция взяла на себя ответственность перефразировать печально известное «Казнить нельзя помиловать», приписываемое историками то Петру I, то Александру III и даже английской королеве Изабелле (XIV век), когда расстановкой знаков препинания в указе решались человеческие судьбы)
ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕНСАЦИЙ
ЗА ВРЕДНЫЕ УСЛОВИЯ ТРУДА
…Отсюда мораль, государь: недостаточно говорить, надо еще говорить правильно.
Шекспир, «Сон в летнюю ночь»
А.Г.Федорец, директор
АНО «Институт безопасности труда»,
кандидат технических наук, доцент
ПОСТАНОВЛЕНИЕМ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ от 20.11.2008 № 870 (далее — Постановление) было принято решение об установлении по результатам аттестации рабочих мест «компенсаций работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда». Министерству здравоохранения и социального развития РФ было поручено в шестимесячный срок после вступления в силу настоящего Постановления установить размеры и условия предоставления указанных компенсаций в зависимости от класса условий труда, но непременно с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
До настоящего времени (а прошло уже больше двух лет) такие документы всё еще не приняты — и это хорошо. По мнению ответственных специалистов в области социально-трудовых отношений — сотрудников нашей организации — направление, предложенное рассматриваемым Постановлением, представляется глубоко ошибочным и является следствием недальновидной политики Минздравсоцразвития России не только в области охраны труда, но и в области социально-трудовых отношений в целом. Известно, что замысел министерства изначально был ориентирован на решение безусловно актуальной демографической проблемы, в значительной степени обусловленной состоянием здоровья работающего населения. Вызывает недоумение сложный, запутанный и неочевидный способ, которым планируется решение этой задачи.
Прежде всего следует отметить, что издание некоторых нормативных правовых актов в области социально-трудовых отношений в последнее время осуществляется в нашей стране в какой-то непонятной спешке, без предварительной многосторонней оценки социально-экономических последствий их внедрения, а разработка и введение в действие правовых норм опережает процесс проработки понятийного аппарата. Например, в действующей правовой практике до настоящего времени отсутствуют определения используемых в Постановлении терминов «тяжелые работы», «вредные условия труда», «опасные условия труда», «особые условия труда». Но при этом понятия кочуют из документа в документ (включая Трудовой кодекс) исключительно «по понятиям», несмотря на то что их фактическая сущность не представляется совершенно очевидной. В разрабатываемых в пожарном порядке подзаконных нормативных правовых актах всё-таки делаются попытки дать такие определения, что вызывает в лучшем случае глубокое удивление. Так, в приказе Минздравсоцразвития РФ от 22.03.2010 № 175н было использовано понятие «тяжелые работы» — это работы, «при выполнениикоторых (на которых) на работника воздействуют только (?) факторы тяжести труда, уровни которых превышают предельно допустимые значения, установленные действующим законодательством». Но коллеги согласятся с автором: ведь это не что иное, как узаконенное правонарушение в сфере охраны труда.
В разрабатываемом авральным способом новом «Порядке аттестации рабочих мест по условиям труда» понятие «вредные условия труда» частично подменяется понятием «тяжелые работы». Это делается исключительно в целях оправдания необоснованного включения термина «тяжелые работы» в текст Постановления и снижения финансовых последствий введения его в действие. Понятие «тяжелые работы» в тексте Порядка АРМ частично подменяется родственным, но не эквивалентным понятием «тяжелые условия труда», при этом определения этих понятий мы также не встречаем. В Трудовом кодексе РФ без определений параллельно применяются формулировки «особые условия труда» (используется и в Постановлении) и «условия, отклоняющиеся от нормальных». При этом определение понятия «нормальные условия труда», разумеется, тоже отсутствует.
Приведенные примеры даны не только для того, чтобы наглядно показать недопустимо низкий уровень разработки нормативных документов в области охраны труда, но и чтобы акцентировать внимание на важности формирования современного понятийного аппарата, ориентированного на применение в нормативных правовых актах. Очевидно, что если в нормативный правовой акт вводится какое-либо ключевое понятие, оно должно быть предварительно тщательно проанализировано и определено с учетом всех возможных толкований и социально-экономических последствий таких толкований. К сожалению, Минздравсоцразвития России проявляет в этом вопросе инверсную логику: вначале издается нормативный правовой акт, а уже затем объявляется научно-исследовательская работа «по разработке концепции и понятийного аппарата» для реализации этой правовой нормы.
Нельзя сказать, что в министерстве отсутствует понимание необходимости совершенствования понятийного аппарата в области трудовых отношений; в выступлениях должностных лиц постоянно отмечается целесообразность дополнения ст. 209 Трудового кодекса РФ определением понятия «вредные условия труда» (с выделением особо вредных условий труда), а также уточнения понятий «требования охраны труда» и «государственные нормативные требования охраны труда», унификации понятия «компенсация», упоминаемого в статьях 129, 147, 164 и 219 Трудового кодекса РФ.
Вызывает сомнение целесообразность курса на усложнение понятийного аппарата, обусловленное стратегически неверным курсом на развитие системы классификации вредных (т. е. исходя из существующих понятий, находящихся за гранью закона) условий труда и связанных с ними компенсаций и гарантий. Представляется, что такие бессистемные акции по внесению изменений в понятийный аппарат обусловлены отсутствием четкой и ясной государственной политики в области развития трудовых отношений, включая охрану труда. С большой вероятностью можно предположить, что в целях оправдания неправильного применения термина «компенсации» в тексте Постановления будет предпринята попытка исказить совершенно правильное определение понятия «компенсации», приведенное в ст. 164 ТК РФ. Неужели вместо того чтобы признать и устранить столь явные ошибки, допущенные в Постановлении, следует еще и вносить коррективы в Трудовой кодекс? Такой подход к совершенствованию нормативной базы социально-трудовых отношений представляется совершенно безответственным.
Если формирование понятийного аппарата в любой области — это удел ученых высшей квалификации, то проблемы, связанные с реализацией Постановления, очевидны большинству специалистов-практиков, занимающихся проведением АРМ, обоснованием компенсаций и работающих на реальных предприятиях и с реальными трудовыми коллективами. По мнению ведущих специалистов нашей организации, у направления, связанного с мотивацией работодателей к улучшению условий труда через компенсации, имеются следующие отрицательные стороны:
1) прямые и весомые потери национальной экономики от реализации этого Постановления, включающие затраты на проведение АРМ и компенсации за так называемые «вредные условия труда». Эти затраты в совокупности действительно могут оказаться неприемлемыми для значительной части предприятий малого и среднего бизнеса и совершенно не адекватными положительному эффекту от незначительного и неочевидного (для работников) улучшения условий труда. Но по нашему мнению, заметное улучшение условий труда может быть связано только с радикальной заменой технологий, а эта проблема уже далеко выходит за рамки трудовых отношений.
Кроме того, незначительная доля рабочих мест с научно доказанными «вредными» условиями труда совершенно не соответствует глобальному размаху мероприятия, именуемого «аттестацией рабочих мест по условиям труда», предусматривающего аттестацию всех без исключения рабочих мест в стране с проведением инструментальных измерений и оценок «всех (?) имеющихся на рабочем месте факторов производственной среды и трудового процесса, характерных для технологического процесса и оборудования, применяемых на данном рабочем месте»;
2) назначение компенсаций за «вредные условия труда» не является фактором, стимулирующим работодателей к улучшению условий труда с последующей отменой компенсаций. Наш многолетний практический опыт проведения АРМ на сотнях отечественных предприятий позволяет утверждать: отмена реальных, пусть даже и копеечных, компенсаций за так называемые «вредные условия труда» взамен на неочевидное улучшение условий труда не устраивает и в ближайшие годы не устроит подавляющее большинство работников. Отмена компенсаций (после улучшения условий труда) содержит в себе существенно больший социально-экономический риск для предприятия, чем их назначение.
Интересно заметить, что в ходе обсуждения приказов Минздравсоцразвития России № 173н и 175н от 22.03.2010 в Трехсторонней комиссии ни одной из сторон трудовых отношений не был поднят вопрос об улучшении условий труда. Спор шел — и он идет до сих пор — только о размерах и условиях назначения компенсаций за «вредные условия труда». Даже нашим профсоюзам интереснее «выбивать» у работодателей «молоко за вредность», чем отстаивать конституционное право работников на безопасные и здоровые условия труда. Таким образом, установление компенсаций за вредные условия труда вместо проведения мероприятий по их улучшению устраивает и работодателей, и работников, и профсоюзы. Установление упомянутых компенсаций совершенно не мотивирует стороны трудовых отношений к улучшению условий труда. Напротив, это является к тому же и мощным социально-психологическим фактором, закрепляющим существующие условия труда и препятствующим решению демографической проблемы, инновационному развитию экономики, тормозящим развитие производительных сил и производственных отношений;
3) затраты предприятия, связанные с установлением компенсаций за «вредные условия труда», относятся на себестоимость продукции (услуг). Например, в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ч. 2, ст. 217) «не подлежат налогообложению (освобождаются от налогообложения) следующие виды доходов физических лиц: …иные выплаты и компенсации, выплачиваемые в соответствии с действующим законодательством». Таким образом, «компенсации за вредные условия труда» в некоторых случаях могут быть привлекательны для работодателя: оплатил «индульгенцию» за нанесение вреда здоровью работников и одновременно минимизировал налоговую нагрузку. Для крупных компаний, естественных монополий это является хорошим поводом для увеличения себестоимости продукции (услуг, тарифов), что, безусловно, скажется и на росте инфляции. В то же время для малых и средних предприятий, работающих в конкурентных условиях, повышение себестоимости может оказаться несовместимым с существованием. Кроме того, повышение себестоимости в масштабе всей национальной экономики является еще и фактором, снижающим конкурентоспособность отечественных производителей на мировом рынке;
4) само по себе повышенное внимание к компенсациям содержит в себе трудно оцениваемые последствия и для социального здоровья общества. Особенно обострилась социальная обстановка на предприятиях в «предвкушении» работниками вступления Постановления в полную силу, которое, как ожидается, «осчастливит» большинство из них сокращенной рабочей неделей и дополнительным отпуском. По информации от наших партнеров и заказчиков, уже сейчас во все инстанции, в том числе и в адрес Президента России, поступают жалобы работников на отмену или отказ от установления компенсаций по результатам проведенной аттестации рабочих мест.
Усиленно пропагандируемый должностными лицами Минздравсоцразвития России акцент на установление компенсаций действует на трудовые коллективы крайне разлагающе; разговоры и мысли о так называемых «вредностях» занимают у работников значительную долю рабочего времени, отвлекают от проблем повышения производительности труда, эффективности производства. Существует глубочайшее заблуждение в отношении объективности установления «компенсаций» по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда. К сожалению, вся правда заключается в том, что АРМ «объективно» провести невозможно, так же как и невозможно установить «справедливые» компенсации. Вступление Постановления в полную силу лишь ускорит процесс нарастания количества недовольных тем, что им компенсации не достались, или же достались, но не в достаточном объеме, или коллеге по рабочему месту досталось больше и т. п.;
5) установление «компенсаций за вредные условия труда» изначально рассматривалось Минздравсоцразвития РФ как действенный инструмент, который ввиду неприемлемости дополнительной финансовой нагрузки вынудит работодателей приступить наконец-то к улучшению условий труда. Уже изначально эта идея была весьма уязвима с различных точек зрения, а сам перечень и минимальные размеры «компенсаций» вызывали у специалистов глубокое сомнение. То, что в Постановлении изначально приведены необоснованные виды и уровни «компенсаций», подтверждает хотя бы тот факт, что научно-исследовательская работа, направленная на обоснование условий и критериев Постановления, была объявлена министерством только в сентябре 2009 года, т. е. почти через год после выхода Постановления.
Насколько нам известно, на сегодняшний день под давлением сторон трудовых отношений, сообщества специалистов в области охраны труда изначальная позиция Минздравсоцразвития РФ претерпела существенные изменения, которые сводят к нулю результативность самого замысла. В случае планируемого сокращения перечня «вредных факторов» до «действительно вредных» и «корректировки правил определения показателей» уровень возможных финансовых последствий для работодателей не только не возрастет, но и, как ожидается, существенно уменьшится. Реальная действенность этого Постановления окажется совершенно не адекватной первоначальному замыслу. Где же в этом случае стимул к улучшению условий труда и решению демографической проблемы? В то же время общее недовольство среди значительной части работников, которые утратят право на получение компенсаций, возрастет.
Таким образом, по нашему мнению, в каком бы виде не вышли условия и порядок назначения компенсаций, Постановление в любом случае не сможет принести стране пользы: ни ее экономическому развитию, ни социально-трудовым отношениям, ни демографической ситуации.
В самом же процессе аттестации имеется еще одна существенная проблема — неадекватная система санитарно-гигиенического нормирования. Существующие в настоящее время гигиенические нормативы, от которых берут начало «вредные условия труда», в подавляющем большинстве отражают не доказанный (или реальный), а предполагаемый (мнимый) вред здоровью. Действующие нормативы в значительной своей части являются существенно более жесткими, нежели в развитых странах (например, по шуму в 1,5–3 раза), или же вообще не имеют аналогов (аэроионный состав воздуха, гипогеомагнитное поле, широкополосный электвышения производительности труда, эффективности производства. Существует глубочайшее заблуждение в отношении объективности установления «компенсаций» по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда. К сожалению, вся правда заключается в том, что АРМ «объективно» провести невозможно, так же как и невозможно установить «справедливые» компенсации. Вступление Постановления в полную силу лишь ускорит процесс нарастания количества недовольных тем, что им компенсации не достались, или же достались, но не в достаточном объеме, или коллеге по рабочему месту досталось больше и т. п.;
5) установление «компенсаций за вредные условия труда» изначально рассматривалось Минздравсоцразвития РФ как действенный инструмент, который ввиду неприемлемости дополнительной финансовой нагрузки вынудит работодателей приступить наконец-то к улучшению условий труда. Уже изначально эта идея была весьма уязвима с различных точек зрения, а сам перечень и минимальные размеры «компенсаций» вызывали у специалистов глубокое сомнение. То, что в Постановлении изначально приведены необоснованные виды и уровни «компенсаций», подтверждает хотя бы тот факт, что научно-исследовательская работа, направленная на обоснование условий и критериев Постановления, была объявлена министерством только в сентябре 2009 года, т. е. почти через год после выхода Постановления.
Насколько нам известно, на сегодняшний день под давлением сторон трудовых отношений, сообщества специалистов в области охраны труда изначальная позиция Минздравсоцразвития РФ претерпела существенные изменения, которые сводят к нулю результативность самого замысла. В случае планируемого сокращения перечня «вредных факторов» до «действительно вредных» и «корректировки правил определения показателей» уровень возможных финансовых последствий для работодателей не только не возрастет, но и, как ожидается, существенно уменьшится. Реальная действенность этого Постановления окажется совершенно не адекватной первоначальному замыслу. Где же в этом случае стимул к улучшению условий труда и решению демографической проблемы? В то же время общее недовольство среди значительной части работников, которые утратят право на получение компенсаций, возрастет.
Таким образом, по нашему мнению, в каком бы виде не вышли условия и порядок назначения компенсаций, Постановление в любом случае не сможет принести стране пользы: ни ее экономическому развитию, ни социально-трудовым отношениям, ни демографической ситуации.
В самом же процессе аттестации имеется еще одна существенная проблема — неадекватная система санитарно-гигиенического нормирования. Существующие в настоящее время гигиенические нормативы, от которых берут начало «вредные условия труда», в подавляющем большинстве отражают не доказанный (или реальный), а предполагаемый (мнимый) вред здоровью. Действующие нормативы в значительной своей части являются существенно более жесткими, нежели в развитых странах (например, по шуму в 1,5–3 раза), или же вообще не имеют аналогов (аэроионный состав воздуха, гипогеомагнитное поле, широкополосный электромагнитный импульс и другие экзотические факторы). При всем своем желании и при неограниченном — в пределах возможного — финансировании работодатели принципиально не в состоянии привести условия труда в соответствие с действующими гигиеническими нормативами, и особенно это касается реального сектора экономики.
Причина заключается в несоблюдении соответствующими органами исполнительной власти требования п. 2 ст. 38 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который требует проведения «прогнозирования социальных и экономических последствий применения санитарных правил». Такой анализ до настоящего времени не проводился, не проводится и даже не предусматривается проектом новой системы гигиенического нормирования, разработанной и анонсированной Минздравсоцразвития. Понятно, что если в нормативных правовых актах устанавливаются изначально невыполнимые требования, «значит, это кому-нибудь нужно» и, возможно, даже выгодно. Таким образом, неадекватное гигиеническое нормирование является, с одной стороны, источником практически повсеместного нарушения гигиенических нормативов на рабочих местах («вредных условий труда»), а с другой — одним из существенных источников коррупции, ограничения конкуренции, инвестиционных рисков и непривлекательности России для иностранного бизнеса.
Предоставление компенсаций за ущерб, наносимый здоровью конкретного работника в результате работы во «вредных условиях труда», может быть признано допустимым (в обмен на здоровье) и целесообразным только лишь для некоторых профессий после пересмотра всей нормативной базы, устранения противоречий, исключения необоснованных нормативов, в том числе и с учетом мировой практики, Конвенций МОТ.
По нашему мнению, развитие и законодательное закрепление системы компенсаций за эти так называемые «вредные и опасные» условия труда — тупиковый путь, грозящий к тому же и масштабными социальными конфликтами. А вот разумный путь, как всегда, более простой и очевидный — в направлении улучшения условий труда и последовательной отмены действующих компенсаций в тесной связи с совершенствованием технологий и повышением производительности труда. Для этого необходима политическая воля высшего руководства страны и соответствующая национальная Политика в области охраны труда, разработанная, согласованная, опубликованная в виде отдельного документа, практически реализуемая и периодически пересматриваемая по мере достижения определенных в ней конкретных, измеримых целей. Разработка такой политики предусмотрена Конвенцией МОТ № 155, которая уже ратифицирована нашей страной. «Цель такой политики — предупредить несчастные случаи и повреждение здоровья, возникающие в результате работы, в ходе ее или связанные с ней, сводя к минимуму — насколько это обоснованно и практически осуществимо — причины опасностей, свойственные производственной среде» (П. 2., ст. 5 Конвенции). Очевидно, что компенсации за вред, нанесенный здоровью работников, — это путь в явно противоположном направлении.
На основании изложенных выше аргументов и доводов целесообразно было бы рассмотреть вопрос о приостановлении или даже отмене постановления Правительства РФ от 20.11.2008 № 870 «Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени… работникам, занятым на тяжелых работах…».
Отчаянные попытки Минздравсоцразвития каким-либо образом выпутаться из этой достаточно неприятной ситуации путем все более сложных и противоречивых «обоснований и разъяснений» только усугубляют положение: множатся противоречия в законодательстве и провоцируется рост напряжености между сторонами трудовых отношений, наносится ущерб авторитету исполнительной власти. Отмена же Постановления, наоборот, способствовала бы укреплению доверия к власти, способной адекватно и своевременно реагировать на ошибки в управлении. В любом случае Постановление уже сыграло свою положительную роль, поскольку позволило вскрыть значительные проблемы в понятийном аппарате, правовом регулировании трудовых отношений и гигиеническом нормировании. Проблемы на сегодня только обозначены, но далеко не решены, и отмена Постановления послужила бы хорошим организационным стимулом к реальному их решению.
В связи с очевидной необходимостью решения назревших проблем в области регулирования социально-трудовых отношений необходимо также инициировать и процесс разработки национальной (не государственной) политики в области обеспечения безопасности труда, предусмотреной Конвенцией МОТ № 155. Наличие и, самое главное, соблюдение национальной политики в области безопасности труда, соответствующей требованиям этой Конвенции, исключит возможность случайного, несанкционированного возврата на курс установления «компенсаций за вредные условия труда» вместо реализации действенных экономических механизмов стимулирования деятельности по улучшению условий труда в тесной связи с повышением производительности труда и иными актуальными задачами социально-экономического развития