УДК 331.45
НАУЧНЫЙ АНАЛИЗ КЛЮЧЕВЫХ ТРЕБОВАНИЙ НОВЫХ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ТРУДА
Г.З. Файнбург,
директор Института безопасности труда, производства и человека
Пермский национальный исследовательский политехнический университет,
Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации,
доктор технических наук, профессор
Аннотация
Статья рассматривает проблемы создания системы нормативных правовых актов сферы охраны труда, адекватных современной рыночной экономике страны и становления риск-ориентированного подхода к управлению охраной труда. Рассмотрены ключевые документы по системе управления охраной труда, идентификации опасностей и оценке профессиональных рисков. Особое внимание уделено научному обоснованию решения проблем охраны труда, невольно созданных самопротиворечивостью принятых в спешке завершения регуляторной гильотины новых нормативных правовых актов.
Ключевые слова
Охрана труда, нормативный правовой акт, идентификация опасностей, оценка риска
SCIENTIFIC ANALYSIS OF KEY REQUIREMENTS
OF NEW NORMATIVE LEGAL ACTS AND THEIR PROJECTS
IN OCCUPATIONAL SAFETY AND HEALTH FIELD
G. Z. Faynburg,
Director of Institute for Safety@Health,
Perm national research polytechnic university,
Honored worker of the higher school of the Russian Federation,
Doctor of Engineering, Professor
Abstract: This article considers the problems of creating a system of regulatory legal acts in the field of occupational safety and health, adequate for the modern market economy of the country of occupational safety and health and the formation of a risk-oriented approach to occupational safety and health management. Key documents on the system of occupational safety and health management, hazard identification and occupational risk assessment were considered. Particular attention is paid to the scientific justification of solving possible occupational safety and health problems related to millions of employers and employees, the self-consistency of new regulatory legal acts involuntarily created in a hurry, completing the "regulatory guillotine" in the field of occupational safety and health.
Keywords: occupational safety and health, normative legal act, hazard identification risk assessement
А на деле будет так,
как оно есть – все сделают вид,
что сделали всё, что нужно,
не сделав сплошь и рядом ничего.
Из текстов Интернета
ВВЕДЕНИЕ
Принятие новой редакции 10 главы Трудового кодекса РФ, которая войдет в силу 1 марта 2022 года, требует принятия Правительством РФ, Минтрудом России самостоятельно и совместно с иными регуляторами, например, Роспотребнадзором, целого ряда подзаконных актов, проекты которых стали с все большей частотой появляться в публичном пространстве для обсуждения профессиональным сообществом. Все они требуют своего изучения и осмысления.
И дело не столько в том, что в них много инноваций разной степени новизны и принципиальности, влекущих дополнительную нагрузку на работодателя, сколько в том, что эти НПА, как один, вызывают в целом негативную реакцию у специалистов своей низкой правовой и трудоохранной грамотностью, запутанностью изложения, неясностью истинного смысла, обилием бессмысленных общих фраз и отсутствием конкретных указаний по существу.
А ведь все это написанное «нормописцами» надо исполнять на практике миллионам работодателей и десяткам миллионов работников, вкладывать в это исполнение дополнительные и немалые средства, которых и так стало не хватать из-за экономического спада, связанного с пандемией ковида, задействовать и так загруженные трудовые ресурсы, попутно объясняя им смысл и необходимость новых обязательных требований.
На все эти проекты поступают (к сожалению, только от самых активных специалистов, энтузиастов охраны труда и патриотов нашей страны) многочисленные поправки вплоть до обоснованного требования полной их переработки, но, увы, практика показывает, что в целом проекты НПА принимаются практически в своем первоначальном виде, чуть-чуть косметически подретушированным, ибо их нормописцы категорически отвергают существенные поправки, либо как затрагивающие их рентоориентированные дополнительные требования, либо не воспринимаемые из-за ограниченности своего профессионализма.
Однако все мы понимаем неизбежность свершаемого: нравятся нам содержание и стилистика этих законов и иных нормативных правовых актов или нет, хороши они или, мягко говоря, ошеломляюще неадекватны, нам придется их выполнять. Но делать это придется «додумывая» и заменяя все сознательное и несознательное «скудоумие и косноязычие» нормописцев разумными и выполнимыми мероприятиями.
Чтобы суждения автора не выглядели чрезмерно жесткими и даже преувеличенными, приведем пару примеров.
Например, вместо общепринятого термина российского права «причинение вреда» (см., например Гражданский кодекс, ФЗ «Об обязательных требованиях в РФ» и др.) новая редакция ТК РФ использует никому неизвестный термин «нанесенный вред». В данном конкретном случае, заменой (пусть только в голове) прилагательного «нанесенный» на «причиненный» можно поправить ситуацию. Это еще не так страшно.
В следующем примере от правоприменителя уже потребуются значительные умственные усилия, чтобы выполнить «предупреждение и профилактику опасностей». Воздействие опасностей (т.е. риски) можно подвергать и предупреждению, и профилактике. Как это сделать с опасностью, никто не знает.
Опасность или есть, или её нет! Ее воздействующий на организм человека «потенциал разрушения» (своеобразная интенсивность, мощность и другие характеристики «силы» воздействия) либо мал для причинения существенного вреда, либо достаточен. Даже про этот «потенциал разрушения» («мощность») опасности профессиональное сообщество, и не только практиков, но и ученых, молчит настолько строго, что даже термина специального не вводит. Но почему?
А потому, что так устроен мир, в котором мы живем и работаем. А поскольку при своем воздействии на организм человека огромное многообразие объектов и процессов реального мира, тем более производства, может «причинить вред», то все прекрасно понимают, что опасность – это неотъемлемое свойство реального мира. Это свойство нельзя предупредить.
И защищаемся мы от его негативного «воздействия». Вот для воздействия можно использовать профилактику, его можно предупредить, что мы и делаем ежедневно на работе и повседневно в быту. Безопасного мира не было, нет и не будет никогда! Материальный мир насыщен «опасностями и рисками», но мы научились так организовывать свое поведение и свое использование этого мира, что риски неблагоприятных событий достаточно ничтожны для большинства наших действий.
Вот одно, например, из свойств материальных тел – высокая температура. Мы топим печь, раскаляем её, пользуемся теплом, но боимся и защищаемся от соприкосновения с ней, от возможности «воздействия опасности».
Поэтому одной из мер защиты от воздействия конкретной опасности является «отсутствие» этой опасности на рабочем месте (для рассматриваемой нами сферы охраны труда). Нет опасности, значит, нет возможности ее воздействия (нет вероятностной стороны риска, и нет самого риска), нет последствий этого воздействия (нет значимой стороны риска, и нет самого риска в итоге).
Третий пример может поставить в полное недоумение даже экспертов по охране труда, по крайней мере, автора этой статьи, много десятилетий занятых трудоохранной проблематикой. Что такое «технический и организационный уровень рабочего места»? Что такое его «комплексная оценка»? Мы писали об этом многократно на всех этапах обсуждения проекта. Но, к сожалению, обсуждение проектов напоминает глухариный ток, важные «птицы» токуют, никого и ничего не слыша. Заметим, что вопросу о том, что такое технический и организационный уровень рабочего места и как провести его комплексную оценку можно и докторскую диссертацию посвятить….
Автору вообще до конца не ясно, как понимать требование «Работодатель обязан создать безопасные условия труда исходя из комплексной оценки технического и организационного уровня рабочего места, а также исходя из оценки факторов производственной среды и трудового процесса, которые могут привести к нанесению вреда здоровью работников».
Но, если по непонятной причине вся страна будет теперь переписывать тысячи документов, заменяя «проверку знаниЙ» на «проверку знаниЯ», то, что говорить уже об остальном. А ведь это время и деньги, это «истощение» трудового и производственного потенциала страны, находящейся во вражеском окружении, стремящемся нас уничтожить.
Вот и мы попробуем не говорить, а поразмыслить о сущности предмета обсуждения, и написать свое аргументированное (уже не раз и не раз описанное в нашем журнале) мнение о том, что ДОЛЖНО быть в НПА, чтобы они служили своему назначению – регулировать правильную и эффективную защиту от профессиональных рисков.
И начнем мы с повторения различного рода истин, памятуя, что «повторенье – мать ученья»! (именно так говорили и писали во времена рождения этой поговорки).
Слово и Дело! - Содержание и смысл правовых норм
Все величие и безумство человечества связано с его речью, сделавшей возможным абстрактное мышление. Назначение речи – коммуникация, т.е. передача смысла, а слова, знаки и звуки, их сочетания выступают лишь средством передачи смысла. Эта передача может осуществляться (даже в одном языке) по-разному.
Например, литературное «что», московское «што» и пермское «чо» - одно и то же по смыслу. А вот слово «ограда» в Поволжье означает забор, а в Прикамье – двор. И это затрудняет точную, особенно нюансную, передачу смысла, если общающиеся используют разные типы речевых оборотов, разный «дискурс».
Особенно сложно вычленить истинный смысл сказанного или написанного, если для передачи смысла того или иного понятия используются словосочетания обычных слов. Например, понятие «технические средства обучения» включает одно для специалистов, и сильно урезанное другое – для неспециалистов. Вот и «программа обучения» это не «перечень тем», а системное изложение вопроса «от А до Я», причем программа обучения отличается от «учебно-тематического плана». В программе детально описано содержание обучения, а в плане – его временные рамки.
Профессионально грамотные юристы стараются писать юридические документы ясно и четко, ибо господствующим мнением о содержании любого юридического документа является мысль о «буквальном» чтении и понимании написанного. Эту буквальность задает нормотворец в написанном и принятом им тексте. Все остальные субъекты права не должны менять или подменять мысль, волю и текст, принятого в рамках закона нормативного правового акта.
Эта мысль отражена в статье 431 Гражданского кодекса РФ «Толкование договора»: «При толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений. Буквальное значение условия договора в случае его неясности устанавливается путем сопоставления с другими условиями и смыслом договора в целом.
Если правила, содержащиеся в части первой настоящей статьи, не позволяют определить содержание договора, должна быть выяснена действительная общая воля сторон с учетом цели договора. При этом принимаются во внимание все соответствующие обстоятельства, включая предшествующие договору переговоры и переписку, практику, установившуюся во взаимных отношениях сторон, обычаи, последующее поведение сторон».
Таким образом, буквальное значение написанного в юридическом документе доминирует над всеми иными смыслами толкования данного текста. Это требует особого и тщательного внимания к используемым понятиям и терминам, особенно в охране труда.
Дело в том, что в освоении мира человек использует различные приемы выделения в нем объектов и процессов, сопоставляя их с теми или иным критериями, маркерами, «единицами» измерения.
Все сталкиваются с измерениями, но мало кто отдает себе отчет, что помимо всем известной метрической шкалы существуют и иные шкалы измерения. В охране труда, в самой по себе, по своей сути, а не для веса, длины, громкости, силы тока и т.п. физических величин для измерения используются «шкала наименований» и «шкала порядка».
Например, травма может быть «анатомической травмой», а может – «психической травмой», может быть просто «травма», а может быть – «производственная травма». И этот перечень можно продолжить. Это наименование травм, по сути, процесс их «измерения», закрепляемый словесно через наименование.
Применение шкалы порядка дает, например, многим известно деление опасных веществ на низкоопасные, малоопасные, особо опасные, опасные, чрезвычайно опасные. Такие наименования позволяют ранжировать, упорядочивать те или иные свойства и явления.
Это означает, что применение каждого слова в охране труда должно быть обдуманно и однозначно. Эта ситуация общеизвестна, и мы много писали об этом в нашем журнале.
Но «нормописцам» все это, видимо, неведомо, их ведь наняли писать, а не думать, тем более о том, как миллионы людей будут выполнять их косноязычную и пустосмысловую «писанину».
Сегодня в нашей стране, наконец, появился закон, который говорит о том, что «обязательные требования» должны соответствовать принципам законности, обоснованности, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, а также исполнимости. Это Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ.
Увы, быть может, это и звучит кощунственно, но многие положения принятой недавно 10 главы ТК РФ не соответствуют вышеназванным принципам. Особенно плоха используемая терминология. Она противоречива, неадекватна, отрывочна. Не вдаваясь в детальную критику, проведем сразу итоговое «исправление ошибок» и приведем некоторые очень важные термины для охраны труда в правильной, взвешенной, научно обоснованной редакции.
Заметим, что наиболее полное собрание определений терминов сосредоточено в межгосударственном стандарте ГОСТ 12.0.002-2014. ССБТ. Термины и определения. Конечно, с момента его принятия прошло много времени, и можно кое-что поправить, но в целом все там нормально.
Мы приведем только несколько, самых нужных нам для дальнейшего изложения терминов, данных в проектах НПА, увы, не в совсем корректном виде.
Охрана труда – вид деятельности, являющейся неотъемлемым элементом организации производства и социально-экономических отношений между организатором производства и оживляющей производственные процессы рабочей силой, направленный на предотвращение причинения вреда из-за утраты трудоспособности работников и представляющий систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные, необходимые для защиты от профессиональных рисков, мероприятия.
Охрана труда наемных работников (в России только лиц, нанятых по трудовому договору) базируется на превентивных мероприятиях, обеспечивающей защиту организма работающих, независимо от их правового статуса, от воздействия опасных («безопасность труда») и вредных («гигиена труда») производственных факторов, и мероприятиях социальной защиты пострадавших на производстве и их иждивенцев средствами социального страхования.
Производственная деятельность - совокупность действий работающих под руководством организатора производства для производства продукции или оказания услуг.
Условия труда - совокупность факторов производственной среды и трудового процесса. В нашей стране под условиями труда понимают условия на рабочем месте. В ряде других стран, например в Казахстане, их трактуют как условия трудовой деятельности вообще.
Безопасные условия труда (точнее – практически безопасные условия труда) - это такие условия, в которых профессиональные риски отсутствуют, а риски воздействия на работающих опасностей (вредных и (или) опасных производственных факторов) сведены до ничтожной, пренебрежимо низкой степени.
Вредный производственный фактор - фактор производственной среды или трудового процесса, воздействие которого при определенных условиях может привести к профессиональному заболеванию работника.
Опасный производственный фактор - фактор производственной среды или трудового процесса, воздействие которого при определенных условиях может привести к острому повреждению здоровья, включая анатомические травмы или смерть пострадавшего.
Опасность – свойство объектов или процессов, причиняющее вред жизни и (или) здоровью работающего при контактном воздействии на организм человека.
Риск (точнее, риск воздействия / риск в процессе выполнения трудовых операций) – возможность воздействия опасности на организм человека в сочетании с тяжестью (значимостью) неблагоприятных последствий такого воздействия.
Профессиональный риск (occupational risk) – риск утраты трудоспособности наемного работника. Другими словами (оба определения эквивалентны по смыслу) - это возможность причинения вреда жизни и (или) здоровью наемного работника, повлекшего утрату трудоспособности или смерть пострадавшего, в результате воздействия на него опасности (вредного и (или) опасного производственного фактора) при исполнении им своей трудовой функции в сочетании с тяжестью последствий такого воздействия.
Профессиональный риск (professional risk) – понятие, строго говоря, не относящееся к охране труда, но нужное для понимания «профессионального риска» в охране труда, - означающее риск ошибки в профессиональной деятельности, например, врача - неверно поставить диагноз, юриста – проиграть процесс, которые ведут к необходимости компенсировать причинение этой ошибкой вреда пострадавшим, т.е. к материальным потерям, а иногда и к запрету профессиональной деятельности.
Профессиональный риск здоровью – понятие и термин, используемый Роспотребнадзором, и означающий риск утраты здоровья и трудоспособности работником из-за высокого уровня вредного производственного фактора. Наиболее часто и в полном объеме применяется для риска утраты слуха из-за высокого уровня шума на производстве.
Опасности и риски (hazard and risk – типичное словосочетание для англоязычного дискурса) – полная совокупность угроз жизни и здоровью работающего, часто называемая в русскоязычном профессиональном дискурсе вредными и (или) опасными производственными факторами.
Управление профессиональными рисками – в широком смысле комплекс взаимосвязанных мероприятий и процедур, являющихся элементами системы управления охраной труда, направленных на защиту работающих от профессиональных рисков, в узком смысле – технические и организационные меры предотвращения (элиминация, ограничение, снижение, передача) риска воздействия опасностей на организм человека, являющиеся заключительным этапом идентификации опасностей на рабочем месте, оценки степени (уровня) риска, а также их допустимости.
Остановимся более подробно на понятии «рабочее место», ибо фактически оно не развито в русскоязычном дискурсе, что со времен аттестации рабочих мест по условиям труда вызывает головную боль у всех специалистов по охране труда, кроме «нормописцев».
Напомним, что труд – явление двойственное, это и материальный процесс, и социальное отношение. Человек также существо двойственное – это и биологическая особь, и член общества, социальное существо. Вот и место, где человек трудится, имеет двойственный характер.
С позиции простого процесса труда, т.е. выполнения тех или иных трудовых операций, рабочее место – это физическое место, где человек работает.
Если он находится на одном месте, то с пониманием и идентификацией рабочего места все просто и понятно. Проблемы возникают, когда человек начинается перемещаться. Если это перемещение небольшое, то говорят о «рабочей зоне».
Заметим, что попытки «рабочую зону» «впихнуть» в «рабочее место» неправомерны и выдают нормописцев «с ушами» - это неверная трактовка англоязычных текстов о западноевропейской охране труда.
Другие смыслы слов «рабочее место» связаны с другой стороной труда – с социальными отношениями и трудовыми обязанностями, оформляемыми юридически.
Классикой определения «рабочего места» в юридическом смысле является определение ТК РФ, списанное с англоязычных международных документов: место, где работник должен находиться или куда ему необходимо прибыть в связи с его работой, и которое прямо или косвенно находится под контролем работодателя.
Ключевые слова здесь – контроль работодателя. Если рабочее место находится на территории той организации, где работает работающий, то контроль осуществляется полностью. Если же рабочее место как физическое пространство, окружающее работающего, «скользит» вместе с ним при его передвижении (куда бы то ни было, в командировку, на дальнюю промплощадку и т.п.), то контроль работодателя частичен. Например, он не может обеспечить своему работнику исправность лестницы в банке, по которой поднимается или спускается его работник, направленный по тому или иному делу в банк (например, получить наличные для выдачи заработной платы).
Существующий много лет вопрос, связанный со «скользящими» рабочими местами: Надо здесь оценивать профессиональные риски или нет? Как надо обеспечить здесь «пресловутые» безопасные условия труда? Как провести для таких рабочих мест СОУТ? Вопросов масса. Все они не урегулированы.
Более того, часть путаницы возникает просто из-за того, что англоязычный термин «workplace» (work – работа, труд, plаce – место) переводят как «рабочее место», а означает оно в англоязычном дискурсе преимущественно юридическое рабочее место, т.е. «место работы». А для физического места работы существует свой термин – worksite (work – работа, site – место). Существует и термин work zone.
Конечно, понятие «юридическое место работы» шире понятия «физическое место работы», и тогда рабочая зона (физическое место) оказывается частью рабочего места (юридического места).
Мы не можем не пользоваться идеями и понятиями международных документов. Но их нужно тщательно переводить на российский дискурс, используя наш российский понятийно-терминологический аппарат.
Но поскольку наше преклонение перед английским языком безмерно, то удивляться ошибкам не приходится. Например, существует «Национальная рамка квалификаций Российской Федерации». И хотя все восхищены эти названием, возникает вопрос: Что это за рамка такая? Ответ ясен: Ошибка перевода. Правильный перевод «Государственные основы квалификаций Российской Федерации». Дело в том, что в США много государств (государство - state – звучит как стейт, говорим мы – штат), она – их союз, а для подчеркивания их единства применяют термин «national», ибо он относится к нации, к государству. Слово framework означает в общем случае рамку, скелет, основу, и используется в смысле «основа». Вот и все – автоматически передираем с иностранного, не понимая смысла, и радуемся своим собственным глупостям! И чем непонятнее звучит, тем больше гордости.
Но повторим – путаница в терминах, путаница в понятиях, отсутствие логики и другие подобные моменты в итоге приводят к алогичным, запутанным, «токсичным» и во многом «вредным» документам. «Как корабль назовешь, так он и поплывет», - говорил Христофор Бонифатьевич, и, когда его яхта «Победа» волей случайных обстоятельств (две буквы отпали) стала называться «Беда», так оно и пошло.
Но нам совсем не нужно, чтобы это произошло с нашим законодательством об охране труда, оно и так хромает на все ноги.
Структура организации охраны труда на уровне работодателя
Структура организации охраны труда на уровне работодателя хорошо известна и детально описана в различных стандартах и опубликованных работах, в том числе и наших.
Поэтому с позиций организации выполнения государственных нормативных требований новые подзаконные акты или их проекты, т.е., например, документы, принимаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, следовало бы расположить так:
- вопросы организации корпоративного управления охраной труда и/или защиты от профессиональных рисков (что одно и то же!), включая вовлечение в эту работу персонала:
1) Примерное положение о системе управления охраной труда
2) Структура службы охраны труда в организации и численность работников службы охраны труда
3) Примерное положение о комитете (комиссии) по охране труда
4) Порядок обучения по охране труда и проверки знания требований охраны труда
- вопросы организации безопасных условий труда и защиты работающих от риска воздействия имеющихся или потенциальных (при аварии) опасностей:
5) Рекомендации по классификации, обнаружению, распознаванию и описанию опасностей
6) Рекомендации по выбору методов оценки уровней профессиональных рисков [травмирования] и по снижению уровней таких рисков
7) Специальная оценка условий труда [оценивающая профессиональные риски по гигиеническим критериям]
8) Общие требования к организации безопасного рабочего места
9) Примерный перечень мероприятий по предотвращению случаев повреждения здоровья работников
10) Примерный перечень ежегодно реализуемых работодателем за счет средств ФСС РФ мероприятий по улучшению условий и охраны труда, ликвидации или снижению уровней профессиональных рисков либо недопущению повышения их уровней
- вопросы организации защиты организма и здоровья работающих от риска воздействия имеющихся или потенциальных (при аварии) опасностей:
11) Порядок проведения предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров и их периодичность
12) Правила обеспечения работников средствами индивидуальной защиты и смывающими средствами
13) Нормы и условия бесплатной выдачи молока или других равноценных пищевых продуктов, лечебно-профилактического питания, порядок осуществления компенсационной выплаты
- вопросы организации социальной защиты пострадавших:
14) Обязательное социальное страхование от профессиональных рисков
15) Рекомендации по учету микроповреждений (микротравм) работников
16) Расследование несчастных случаев на производстве
17) Расследование профзаболеваний
Здесь выбраны только самые важные процедуры охраны труда, ряд из которых, например. СОУТ или обязательное социальное страхование регулируются иными нормативными правовыми актами.
Поскольку государственные нормативные требования охраны труда в Российской Федерации касаются только лиц, работающих по трудовому договору, т.е. работников, то и соблюдение требований охраны труда начинается с заключения трудового договора и автоматического социального страхования.
Но, независимо от этого, в любой организации, использующей наемный труд людей, существует та или иная организация управления безопасностью жизни и целостности организма, а также сохранения здоровья работников, влияющего на трудоспособность и работоспособность. Для работников все это и называется кратко охраной труда.
Главное обязательное требование любой охраны труда любого государства: все работодатели должны строго выполнять государственные обязательные требования охраны труда. Это основное требование везде и всюду. Все сверх этого глобального и фундаментального требования – может быть и даже может помочь усовершенствовать всю систему управления, но не более того.
В дальнейшем мы сосредоточим наше внимание на СУОТ и оценке риска.
Системы управления охраной труда
Итак, ТК РФ гласит: «Работодатель обязан обеспечить создание и функционирование системы управления охраной труда». Это требование почти идеально, и мы всячески его поддерживаем.
Вся идея обязательности СУОТ для всех работодателей состоит только в одном: должна быть система, позволяющая не пропустить ни одно из необходимых для исполнения обязательных требований охраны труда.
Кроме того, СУОТ полезна для бизнеса, ибо во многом СУОТ нужна не только для простоты управления, но и для международной/межгосударственной/национальной сертификации, чтобы поставщики и потребители могли понять, что на предприятии, с которым они собрались сотрудничать - с вопросами охраны труда и безопасности производства все хорошо, а значит, работа предприятия стабильна и устойчива.
Еще раз обозначим, что для сертификации СУОТ должна быть стандартизирована, т.е. должна быть создана и функционировать по тому или иному стандарту.
Все остальное является многовариантными «благими пожеланиями». Но, как известно, «благими пожеланиями выстлана дорога в ад!». Этот «ад» создают надзорные органы, которые в стремлении к непрерывному увеличению штрафов превращают «благие пожелания» методических рекомендаций в «обязательные требования», возведенные в ранг закона.
Система управления может иметь типичные черты, но всегда конкретна. Более того, система управления охраной труда, как единство организационных структур, обязанностей работников и представителей, намечаемых и выполняемых процедур и документов, многовариантна, зависит от структуры организации, от числа работающих. СУОТ зависит от характера производства только в том смысле, что характер производства определяет формирование организационной структуры, ибо только она имеет смысл. Содержание процедур, например обучения, зависит от характера производства, но сама система управления не зависит от него.
Подчеркнем, что реальная СУОТ это не одно только Положение о СУОТ, это единство организационных структур и трудовых функций работников, усилиями которых она создана и функционирует, это совокупность процедур и мероприятий, непрерывно выполняемых на рабочих местах организации, это комплекс документации, часть которой устанавливает порядок работы по охране труда, а часть – фиксирует результаты.
При этом последовательность выполнения различных мероприятий в СУОТ построена наиболее рациональным образом: сначала надо оценить ситуацию, потом наметить меры и выполнить их, затем проверить выполнение мер и оценить результаты. А затем вышеописанный цикл повторяется. Такая цикличность позволяет непрерывно и последовательно улучшать показатели охраны труда.
Абсолютно всем и везде ясно, что СУОТ не является самоцелью, но она должна помочь (и реально помогает) обеспечить абсолютно необходимое обязательное выполнение государственных нормативных требований охраны труда.
Так как же ее сделать? Российскую!
Для ответа на это вопрос именно в методическом виде и нужно для работодателей Примерное положение (ранее называлось Типовым). Заметим, что сами эти названия глубоко ошибочны, ибо данные НПА не являются собственно «Положением», не могут служить ни Типовым положением, ни Примерным (кстати, в чем их разница также неясно). Это не положения! Это добровольно-обязательные для исполнения методические указания по поводу того, каким должно быть Положение. Этот документ должен был бы называться «Методические рекомендации работодателю по созданию и организации функционирования системы управления охраной труда». Вот это было бы верно.
О чем он должен говорить? О том, как на основе тех или иных стандартов, уже хорошо известных и апробированных сегодня, различные по численности и по структуре управления организации могут создать и обеспечить функционирование СУОТ.
В настоящее время для всего мира с 2018 года действует добровольный международный стандарт Международной организации по стандартизации ISO 45001:2018 “Occupational Health and Safety Management Systems. Requirements and guidance for use”, что в правильном переводе означает: «Системы управления охраной труда. Требования и указания по их применению».
Напомним, что помимо этого с 2001 года действует добровольное международное руководство Международной организации труда “Guidelines on Occupational Safety and Health Management Systems. ILO-OSH 2001”, что в правильном переводе на российский дискурс звучит как: «Руководство по системам управления охраной труда. МОТ-СУОТ 2001 / ILO-OSH 2001.».
Помимо него для стран СНГ с 2007 года действует добровольный межгосударственный стандарт ГОСТ 12.0.230-2007 на русском языке по системе управления охраной труда и сопровождающие его стандарты серии ССБТ.
В последние годы в России благодаря усилиям государственных структур центральное место занял документ «Типовое положение о системе управления охраной труда», утвержденный приказом Минтруда России от 19 августа 2016 г. № 438н, «росчерком пера» превращенный из рекомендательного документа в жестко обязательный. Выполнить его было строго формально невозможно, что и позволяло всех штрафовать. Теперь ему на смену идет Примерное положение о системе управления охраной труда. Проект этого НПА почти не избавился от основных недостатков предыдущего, но вобрал много новых «ошибок».
Новеллы Проекта, что СУОТ не обязательна для всех работодателей, потрясают реальным всевластьем «нормописцев». ТК РФ говорит – работодатели должны иметь СУОТ, а Примерное положение говорит, что его требования не распространяются на целый ряд категорий организаций. Это принципиально неверно и противозаконно!
В России существуют три типа работодателей: физическое лицо, физическое лицо – индивидуальный предприниматель, юридическое лицо – организация. Физические лица стоят в «сторонке», на них многие положения права об охране труда не действуют. Не нужна им и СУОТ. Однако всем остальным, по идеям охраны труда, СУОТ нужна.
Необходимость охраны труда, и, соответственно, СУОТ вытекают из конституционного права граждан на труд, удовлетворяющий требованиям безопасности и гигиены. Охрана труда защищает от «утраты трудоспособности», которая может наступить на ЛЮБОМ РАБОЧЕМ МЕСТЕ, а потому любой «организатор производства» должен иметь СУОТ.
Повторим: утрата трудоспособности может произойти на любом месте работы у любого работодателя. Всем им нужна СУОТ, как наилучшая и проверенная практикой организация охраны труда.
Более того, часто встречающиеся ссылки на производственную деятельность (и соответственно - на непроизводственную деятельность работодателя) основаны на неправильном толковании, что это такое «производственная деятельность». Трудовой кодекс РФ верно говорит, что производственная деятельность - это деятельность по производству натурального продукта – товаров или по «производству» тех или иных услуг. И все это обеспечивает труд живых людей. И везде есть риски воздействия опасностей. Надо понимать и различать материальную сторону труда и труд, как социальное отношение. Однако многие об этом даже не догадываются. Им мы напомним, что «несчастный случай на производстве» означает несчастный случай у любого работодателя с любым работником.
Поэтому вместо того, чтобы порекомендовать работодателям как надо организовать СУОТ в том или ином случае, нормописцы, сами не знающие ничего, по сути, могут сказать о неизвестной им дифференциации форм СУОТ только одно: можно СУОТ не создавать…
Если им верить, то СУОТ нужны только крупным организациям, и организациям, имеющим «вредные условия» труда.
Правая рука не знает, что делает левая – ТК РФ говорит одно, а подзаконный акт – другое.
Ясно одно, Проект написан не профессионально, его надо переделывать, исходя из реальностей и опыта создания систем управления охраны труда, как, минимум, существенно дорабатывать.
И зачем вторично «открывать Америку» или «изобретать велосипед», когда это давно сделано. Повторим существуют множество стандартов (международных, межгосударственных, национальных) по системам управления охраной труда. Работодателю нужно лишь помочь сделать свой выбор, помочь адаптировать общие приемы для конкретики своей организации.
Обязательность НПА и добровольность стандартов
В далекие времена тотальной административно-командной системы практически все предприятия и организации были государственными, и даже профсоюзы были частью государственной машины управления, а потому никакой особой разницы между обязательностью правовых норм и технических стандартов не было, ибо и то и другое были не более чем обязательными к исполнению неопределенным кругом лиц требованиями.
Развал национальными элитами Советского Союза, и появление доставшейся им частной собственности, а также развитие идеи о том, что государство ни за что не отвечает, потребовало ввести понятие «добровольности» и скопировать западноевропейскую модель регулирования: НПА – обязательны (хотя законодательство России до сих пор никак не определяет, что такое НПА), а стандарты (вдруг названные не государственными, а национальными, что одно и то же только в английском языке) – добровольны.
С развалом советской системы стандартизации и ростом влияния НПА, принимаемых Регуляторами, о стандартах а сфере охраны труда официально старались забыть. И лишь Технический регламент на средства индивидуальной защиты вновь обратил на них пристальное внимание. И в этой сфере они – обязательны!
Новая глава 10 ТК РФ так регулирует отношения НПА и стандартов в статье 212: «Государственные нормативные требования охраны труда и национальные стандарты безопасности труда»:
«Государственными нормативными требованиями охраны труда устанавливаются правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
Государственные нормативные требования охраны труда содержатся в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актах, утверждаемых федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, нормативных правовых актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности…
В целях содействия соблюдению правил по охране труда [выделено нами - автор] разрабатываются и утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти национальные стандарты безопасности труда. Порядок разработки, утверждения и применения национальных стандартов безопасности труда определяется законодательством Российской Федерации о стандартизации».
Конечно, этого недостаточно для полного описания назначения стандартов. Не решен до конца вопрос – может ли НПА ссылаться на национальный стандарт или нет? Судя по закону о техническом регулировании, да и исходя из общеюридической практики, конечно, можно, но видимо, не хочется.
А что говорит законодательство о стандартизации? Оно говорит уклончиво и «многовекторно». Стандарты добровольны, но могут быть обязательными.
Так в чем вопрос, пусть межгосударственные стандарты будут добровольными, а национальные стандарты, упомянутые в НПА – обязательными. И вопрос закроется. И денег из бюджета понадобится меньше. Но это уже вопрос другой тематики.
Исходный момент построения СУОТ – идентификация опасностей, оценка рисков, разработка мероприятий по управлению рисками
Цель охраны – защита от профессиональных рисков. Достигается она системой различных организационно-технических мероприятий, в том числе защитой от риска воздействия опасности на организм работника.
Но чтобы разработать и применить то или иное средство защиты, нужно оценить риски – стоит ли ими заниматься.
Поскольку риск – это возможность воздействия опасности на организм человека с учетом его тяжести, то в основе основ его оценки (в широком смысле) лежит идентификация опасностей.
Вот как говорит новая редакция 10 главы ТК РФ о «профессиональных рисках»:
«Статья 218. Профессиональные риски.
При обеспечении функционирования системы управления охраной труда работодателем должны проводиться системные мероприятия по управлению профессиональными рисками на рабочих местах, связанные с выявлением опасностей, оценкой и снижением уровней профессиональных рисков.
Профессиональные риски в зависимости от источника их возникновения подразделяются на риски травмирования работника и риски получения им профессионального заболевания.
… [Больше в ТК РФ про профессиональные риски ничего не сказано, а рекомендации по выбору методов оценки уровней профессиональных рисков и по снижению уровней таких рисков отнесены на подзаконный акт, который утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений].
Выявление опасностей осуществляется путем обнаружения, распознавания и описания опасностей, включая их источники, условия возникновения и потенциальные последствия при управлении профессиональными рисками.
Опасности подлежат обнаружению, распознаванию и описанию в ходе проводимого работодателем контроля за состоянием условий и охраны труда и соблюдением требований охраны труда в структурных подразделениях и на рабочих местах при проведении расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также при рассмотрении причин и обстоятельств событий, приведших к возникновению микроповреждений (микротравм).
Рекомендации по классификации, обнаружению, распознаванию и описанию опасностей утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений».
Итак, требования ТК РФ есть, подзаконные акты будут, а как все это делать и для чего закон в лице ТК РФ, почему то ничего не сказал, а жаль, это-то нам и нужно. Пока же все запутано до предела.
Кроме того, новая редакция 10 главы ТК РФ требует, чтобы помимо расследования несчастных случаев на производстве теперь в целях предупреждения производственного травматизма и профессиональных заболеваний работодатель самостоятельно дополнительно осуществлял учет и рассмотрение обстоятельств и причин, приведших к возникновению микроповреждений (микротравм) работников.
Из текста данных статей ясно только – надо что-то делать.
Начнем с классификации, обнаружения, распознавания и описания опасностей.
Что же говорит проект НПА «Рекомендации по классификации, обнаружению, распознаванию и описанию опасностей»?
Не объясняя работодателю ничего, ни что такое опасность, ни зачем используют их классификации, без каких-либо вступительных слов резко, резво и бойко начинается плохо написанный текст про классификацию опасностей.
Нормописцы, видимо, не знают общей теории классификации, типизации, таксонометрии и т.п, не знают они, видимо, и того, что видов классификации любого явления множество. Перечней классифицированных опасностей также. Для разных классов риска: экономических, производственных, профессиональных, эти перечни разные.
В нашей стране действуют два стандарта, посвященные полностью или частично классификациям опасностей в сфере охраны труда. Только их и можно, и нужно использовать.
Это ГОСТ 12.0.003–2015 «ССБТ. Опасные и вредные производственные факторы. Классификация» и ГОСТ 12.0.230.4–2018 «ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы идентификации опасностей на различных этапах выполнения работ».
На наш взгляд, их вполне достаточно для построения перечня действующих на предприятии опасностей, оценки риска воздействия и профессионального риска. Достаточно их и для…. многие, наверное, подумали построения КЛАССИФИКАЦИИ, а на деле – конкретного корпоративного классификатора действующих на предприятии опасностей.
Подчеркнем, работодатель - не ученый и никаких классификаций сочинять не должен. Просто, когда его сотрудники, или иные специалисты начнут выявлять опасности на конкретном рабочем месте, желательно, чтобы они это делали с помощью «подсказки» - перечня опасностей действующих на предприятии (в ГОСТе мы назвали его классификатором, можно его называть реестром, перечнем, списком и т.п.). Это - не классификация опасностей, как общая процедура их упорядочения, а конкретный перечень конкретных опасностей конкретного предприятия.
На разных предприятиях он будет разным!!!!!
И главное – в ГОСТах сказано, как это делать, ибо выбрать то, что нужно из всего того обилия разных названий, которые существуют, очень сложно. Автор, имея многолетний опыт идентификации опасностей, изложенный в межгосударственном стандарте, единственном в своем роде документе в мире, пришел в недоумение, «ошалел» от обилия пустопорожних выражений в Рекомендациях. Каждое слово – верно, и даже многие предложения верны, а в целом – смесь пустословий и ошибочных утверждений, ничего конкретного и нужного.
Заканчивается первый раздел Проекта, казалось бы, разумными словами: «Результаты классификации опасностей могут быть представлены в форме классификатора опасностей». Но вторая фраза опрокидывает первую: «Работодателю рекомендуется, исходя из специфики своей деятельности, сформировать классификатор опасностей путем их группировки по тем или иным признакам, например, по значимости выявленной опасности». Что такое «значимость» опасности? Неведомое никому понятие. И это превращает нужные всем рекомендации в полный бред.
Классификатор будет служить помощником при выявлении опасностей, а они привязаны к рабочему месту, а рабочее место зависит от технологии и т.п. Поэтому опасности нужно группировать по технологическим признакам, по логике обустройства рабочего места, выполнения трудовых операций, по тем или иным элементам условий труда..
Не желая повторяться, рекомендую – читайте ГОСТ 12.0.230.4–2018 «ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы идентификации опасностей на различных этапах выполнения работ» и ГОСТ 12.0.230.5–2018 ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы оценки риска для обеспечения безопасности выполнения работ». Там все логично и последовательно.
Повторяю, работодателю не нужна классификация, ему нужен Перечень (список, классификатор) опасностей, присутствующих на его предприятии. Он будет работать в дальнейшем только с ним, с этим перечнем, и специалисты, занятые идентификацией опасностей, должны на каждом рабочем месте каждую найденную опасность наименовать именно так, как было решено именовать ее в Перечне. Этот перечень – просто список, и он нужен для единообразия, а не для псевдонауки нормописцев.
Составление этого Перечня - трудоемкий и очень важный процесс, и его участников придется учить это делать, но не в рамках насаждаемого аффилированными с Регулятором структурами Единого реестра, а у специалистов, способных этому научить!
Важно то, что перечень является открытым и может меняться с развитием производства и предприятия.
Более того, вместо ясного простого языка, в Проекте содержатся ненужные псевдонаучные абзацы типа:
«Под выявлением (идентификацией) опасностей понимают «процесс осознания того, что опасность существует, и определения ее характерных черт» (ссылка на источник) или «процесс признания существования опасности и определения ее характеристик» (ссылка на источник).
Реально под идентификацией опасности понимают процесс фиксации факта ее наличия на рабочем месте или отсутствия! И незачем мудрить, блуждая в «трех соснах» псевдонаучного стиля. Проще и яснее надо писать, писать для людей, а не для «надувания щек».
Еще раз придется написать, что читать нужно ГОСТ и наши работы. Дело в том, что оценку риска делают и, опираясь на документы, и производя визуальный осмотр рабочего места. Визуальный осмотр рабочего места важен, но вопрос – кто и когда это сделает.
Наша практика говорит о том, что делать это должны линейные руководители низшего и среднего звена по методикам, разработанным рабочей группой (комиссией) предприятия совместно с экспертами сторонней организации, уже умеющими это делать.
Иначе вы ничего не сделаете. У вас на предприятии не одно-два рабочих места для демонстрации на крутом вебсеминаре, а СОТНИ и ТЫСЯЧИ рабочих мест. Если, предположим, вы за час можете обработать одно рабочее место (порядка 50-100 опасностей), то за день будет 5 мест, за год (примерно 200 рабочих дней) - 1000 мест… Это примерный прикидочный расчет, но это реально, все остальное фикция и липа, изображение проведения! Вдумайтесь: Год работы! А это только начало! Другой работы по охране труда нет, что ли в реальных условиях наших предприятий?
Существуют множественные детали такой идентификации. Для решения большинства последующих задач можно указать источники опасностей, а также применяемые уже меры защиты.
Мы не будем описывать и критиковать многочисленные ошибки и несоответствия в остальном тексте Проекта. В этом нет нужды, ибо эта предписываемая в Рекомендациях для выполнения работодателю работа ничего не даст.
На деле, работодатель должен выявить опасности, описание которых уже ему известны на практике, например, из обязательных государственных нормативных требований, на рабочем месте, отвечая на вопрос – есть (да), нет. Для тех опасностей, которые есть, нужно провести оценку риска воздействия данной опасности на организм работающего человека. А затем выработать мероприятия по управлению рисками. В этом едино мнение международного сообщества.
Само присутствие опасностей требует выработки мер защиты от них, независимо от уровня профессионального риска.
Напомним, что процедуры оценки риска воздействия и профессионального риска детально описаны в межгосударственном стандарте ГОСТ 12.0.230.5–2018 ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы оценки риска для обеспечения безопасности выполнения работ.
Но что говорят Рекомендации?
Первые 8 пунктов заполнены верными и неверными общими суждениями, имеющими отношение, иногда отдаленное, к оценке уровня риска, но не раскрывающими методы такой оценки, а потому бесполезными для работодателя.
Но (!!!) не определено ни что такое «профессиональный риск», ни что такое его «уровень», ни что такое «оценка уровня». Говорится о чем угодно, но не о том, что нужно.
Характерен пункт 9: «Выполнение опасных видов работ, а также увеличение количества работников, подверженных воздействию вредных и (или) опасных производственных факторов, приводит к повышению уровней рисков и требует более точного метода оценки в целях разработки наиболее подходящих мер по снижению уровней или контролю конкретных выявленных рисков». В нем все спутано и перепутано.
Во-первых, разберем, что такое «опасный вид работы». Вообще говоря, это такой вид работы, где риски воздействия опасности велики, явно выражены. Они влияют на «индивидуальный риск» отдельного работающего, а значит, и на его индивидуальный профессиональный риск.
Увеличение числа таких работ (неблагоприятных условий труда) или числа работников, подверженных опасностям и рискам таких условий труда, естественно ведет к увеличению коллективного риска, но не индивидуального. Законодательство РФ пока ничего не придумало нового, и не озвучило старое о соотношении индивидуального и коллективного риска. Промолчим и мы, хотя и знаем ответ. К поставленной ТК РФ задаче работодателю оценить профессиональные риски эти вопросы пока никак не относятся.
Работодатель должен выявить ВСЕ ОПАСНОСТИ для всех рабочих мест, ОЦЕНИТЬ риски их воздействия на организм работающего, построить ранжированный ряд этих рисков по их уровню, сделать вывод об их допустимости, выработать мероприятия по снижению.
Найти в методах оценки риска наиболее точный и глубокий, навряд ли получится, ибо все методы носят однотипный качественный характер и примерно эквиваленты по достоверности и прогностичности.
«При выборе методов оценки уровня профессиональных рисков должно быть приведено обоснование с указанием приемлемости и пригодности каждого из методов» - гласит пункт 11. Какое обоснование, для кого, зачем? Чем отличается «приемлемость» от «пригодности»? Что такое «обоснование»?
Обоснование может понадобиться для руководства или собственника. Обычно ему говорят: это самый дешевый метод, это самый простой метод, это, скорее всего, наилучший метод, так делают «все», так делают наши конкуренты – это обоснование?
Наш многолетний опыт показывает, что известный всему миру матричный метод достаточно прост, недорог, относительно ничем не хуже других методов, дает неплохие результаты, удовлетворяет нормативным требованиям, годится всегда и везде, а потому вполне приемлем для любой здравомыслящей организации. Это центр большинства мнений. Справа от него находятся экстремисты-пофигисты, которые ничего не делают вообще и покупают результаты, полученные любым недорогим методом, а слева – энтузиасты-перфекционисты, которые действуют по принципу: «Заставь дурака Богу молиться, он лоб расшибет!».
Пункт 12. «На выбор метода оценки уровня профессиональных рисков влияют различные факторы, такие как доступность ресурсов, характер и степень неопределенности данных и информации, сложность метода» - потрясает своей тривиальностью и бесполезностью.
Я хочу выбрать метод, а должен оценить степень неопределённости данных… Чего? Как? Зачем? Производство - не питательная среда для бессмысленного времяпровождения «офисного планктона», производство – это сконцентрированное действие, где ценят труд, время, деньги.
И наконец, пункт под номером «чертова дюжина» - 13. Доступность ресурсов определяется следующими данными:
- наличие практического опыта, навыков и возможностей группы оценки риска;
- наличие ограничений по времени;
- наличие необходимых ресурсов у работодателя;
- наличие доступного бюджета, если необходимы внешние и дополнительные ресурсы».
Как говорят в народе, «комментарии излишни». И так все ясно. А ведь это «Рекомендации» самого Регулятора для 50 млн. работников и 5 млн. работодателей!
На практике все гораздо проще. Обычно всю работу по оценке риска навешивают на специалиста (или отдел) по охране труда за ту же зарплату. Это типично, прагматично, хотя и нерезультативно (формально все есть, а по существу ничего не сделано).
Наилучший и малозатратный способ – создание комиссии или рабочей группы с премиальным фондом. Это неплохой выход. Если добавить финансирование, то можно и обучение оценщиков провести, и сторонних специалистов-консультантов пригласить. Это очень хороший вариант, и автор, и его коллеги успешно работают в рамках такого проекта: от предприятия работает ежедневно рабочая группа, каждый шаг которой практически также ежедневно консультируют консультанты. Это и простенько, и со вкусом!
Но если ничего делать вообще неохота, то, используя опыт СОУТ, покупают результаты дистанционной оценки риска. Сказать, что она не выполнена - невозможно, а то, что она не принесла реальных результатов, так они никому и не нужны в рамках существующего подхода. Возни хватает с обязательными государственными нормативными требованиями. Их более, чем достаточно! Ничего сверх того никому не нужно! Это не взгляд автора, а печальная действительность жадности собственников, так сказать особенности национальной охраны труда в любой сезон года…
Но перейдем в раздел III. РЕКОМЕНДАЦИИ К ПРОЦЕДУРЕ ВЫБОРА МЕТОДА ОЦЕНКИ УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ РИСКОВ.
Он состоит из одного пункта 14, который гласит: «Метод(ы) оценки уровня профессиональных рисков выбираются с учётом:
- цели проведения оценки рисков;
- типа и диапазона анализируемого риска;
- возможных последствий опасного события;
- степени необходимых экспертиз, человеческих и других ресурсов (простой правильно примененный метод может обеспечить лучшие результаты, если он соответствует области применения оценки, чем сложная процедура, выполненная с ошибками);
- доступности информации и данных;
- потребности в модификации/обновлении оценки риска;
- обязательных и договорных требований».
Все достаточно верно, но ни на йоту не приближает нас к самому методу оценки уровня профессиональных рисков.
А дальше нам переписывают пять шагов оценки риска, которые общеизвестны, но недостаточны для использования. В них толком не описан собственно метод оценки! Есть ссылка на матричный метод, но он не раскрыт, не объяснен.
Мы можем опять только и сказать: хотите что-то узнать полезное, то читайте ГОСТ 12.0.230.5–2018 ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы оценки риска для обеспечения безопасности выполнения работ» и наши работы в нашем журнале, там есть описание методов. Или приходите к нам учиться, мы вас научим, как сделать все «дешево и сердито».
Посмотрим пункт 21.3. «Третий шаг - оценка рисков от выявленных опасностей (оценка вероятности и степени тяжести возможных последствий). На этом этапе важной задачей является определение критериев степени тяжести и вероятности наступления негативного события».
Риск от опасности – новая идея косноязычия. Вероятность чего? Возможных последствий, или возможности контактного воздействия опасности на организм работника?
Да, критерии степени тяжести (только не всего, а чего то конкретного) и вероятности наступления негативного события важны для оценки риска. Так как же их выбрать? Автор настоящей статьи и многие специалисты знают это. Но рекомендации пишут для тех, кто не знает. Для чего такие Рекомендации, из которых ничего не ясно?
Комментировать все 74 (!!!) страницы Рекомендаций с множеством ошибочных или сомнительных выражений, мы не будем. Как и большинство «новоделов» этот Проект нуждается в кардинальной переработке.
Скажем лишь, что главное во всей этой работе по защите от профессиональных рисков – выработка дополнительных мероприятий по защите от профессиональных рисков. Вот на это и надо направить все силы, тем более, что реально ключевое звено такой защиты для большинства работников – обеспечение средствами индивидуальной защиты также претерпевает кардинальные изменения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Куда мы идем с такой нормативной базой – в царство свободы от профессиональных рисков или к задушенной формализмом охране труда работников по трудовому договору? А может, к полной свободе бизнеса от социальной ответственности по сохранению трудового потенциала России? Все это покажет только время, а пока будем прилагать все усилия, что нормативные правовые акты хоть как-то отвечали своему названию, назначению и стилистике.
POST SCRIPTUM Общие предложения по структуре и содержанию обсужденных выше документов
Статья была уже написана и находилась в редакции, но появление и обсуждение новых НПА Минтруда России продолжалось. И в ответ на многочисленные предложения автору сформулировать общие требования к содержанию и структуре новых НПА возникла мысль написать это Post Scriptum (по латыни – после написанного) – своеобразное Послесловие.
Возможно, оно поможет нормотворцам в их деятельности, хотя с большой долей вероятности, основанной на оценке профессиональных рисков (professional risks) создания некачественных проектов новых НПА, скорее всего, останется «гласом вопиющего в пустыне».
Вместе с тем, поддержка моих взглядов профессионалами от практики дает надежду по принципу «один пишем, два в уме» многим станет ясно, как реально надо действовать, чтобы получить хоть какой-то реальный результат.
Центральным ядром всех новых документов должен быть приказ Минтруда России об утверждении Примерного положения о СУОТ, которое является рекомендательным для всех работодателей, исключая работодателей - физических лиц. Именно СУОТ работодателя объединяет в систему все нормативные требования и рекомендации всех НПА по охране труда.
Методология документа должна быть сосредоточена в «Общих положениях». Ниже мы приводим возможный текст этой части проекта, ибо она задает тон.
I. Общие положения
1. Настоящее Типовое положение о системе управления охраной труда разработано в целях оказания содействия работодателям при создании и обеспечении функционирования системы управления охраной труда (далее - СУОТ), и содержит рекомендации работодателю и другим заинтересованным лицам по данному вопросу.
2. Создание и обеспечение функционирования СУОТ осуществляется работодателем на основе строгого соблюдения государственных нормативных требований охраны труда с учетом специфики своей деятельности, достижений современной науки и наилучшей практики, принятых на себя обязательств и на основе международных, межгосударственных и национальных стандартов, руководств, а также рекомендаций Международной организации труда по СУОТ и безопасности производства.
3. СУОТ должна быть совместимой с другими системами управления, действующими у работодателя. Структура и количество документов СУОТ у работодателей, численность работников которых составляет менее 15 человек, может быть упрощенной при условии соблюдения работодателями государственных нормативных требований охраны труда.
4. СУОТ представляет собой единство:
а) организационных структур управления работодателя с фиксированными обязанностями его должностных лиц;
б) процедур и порядков функционирования СУОТ, включая идентификацию опасностей, оценку рисков, планирование и реализацию мероприятий по улучшению условий труда и организации работ по охране труда;
в) устанавливающей (локальные нормативные акты работодателя) и фиксирующей (журналы, акты, записи) документации.
5. Действие СУОТ распространяется на всей территории, во всех зданиях и сооружениях работодателя, а также на все рабочие места вне территории, контролируемые прямо или косвенно работодателем.
6. Требования СУОТ работодателя обязательны для всех работников, работающих у работодателя, и также являются обязательными для всех лиц, находящихся на территории, в зданиях и сооружениях работодателя, а также на контролируемых им рабочих местах.
7. Основой организации и функционирования СУОТ является Положение о СУОТ, разрабатываемое работодателем самостоятельно или с привлечением сторонних организаций и специалистов. Положение о СУОТ утверждается приказом работодателя с учетом мнения работников и (или) уполномоченных ими представительных органов (при наличии). Положение о СУОТ (предпочтительно написанное в форме стандарта предприятия) не заменяет всей СУОТ, а является ее основным документом.
8. Положение о СУОТ включает, как минимум,
а) политику работодателя в области охраны труда;
б) цели работодателя в области охраны труда;
в) распределение обязанностей в сфере охраны труда между должностными лицами работодателя;
г) процедуры, направленные на достижение целей работодателя в области охраны труда и реализующие государственные нормативные требования охраны труда, включая планирование мероприятий по реализации процедур;
д) контроль функционирования СУОТ и планирование улучшений функционирования СУОТ, включая рассмотрение этих вопросов высшим руководством организации - работодателя;
е) реагирование на аварии, несчастные случаи и профессиональные заболевания, микротравмы и микроповреждения;
ж) управление документами СУОТ.
9. Структуру Положения СУОТ рекомендуется формировать на основе структуры международного стандарта ISO 45001:2018. Работодатель, не стремящийся к выходу на международный рынок вне Таможенного Союза или рынок подрядных работ крупных компаний, создающих свою СУОТ по международному стандарту ISO 45001:2018, может использовать более простую, но не менее эффективную структуру межгосударственного стандарта ГОСТ 12.0.230-2007.
Для написания отдельных положений по любому стандарту рекомендуется использовать межгосударственные ГОСТы серии ССБТ.
10. Работодателю рекомендуется проводить самопроверку соответствия своей СУОТ, ее внешний аудит (при необходимости), а также пройти добровольную сертификацию, сертификат соответствия которой будет документом поддержки работодателя.»
Далее после Общих положений мы считаем целесообразным изложить Примерное положение по СУОТ в следующем виде:
«Раздел 1. Организация создания СУОТ работодателем
Раздел 2. Организация функционирования СУОТ
Раздел 3. Проверка (и самопроверка) соответствия СУОТ требованиям законодательства по охране труда и стандартов по СУОТ»
Справочный материал (Приложения)».
Роль «справочного» материала огромна, ибо само название говорит работодателю, что это НЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ. Первым «элементом» справочного материала должен быть раздел «Понятия и термины», где будет дан понятийно-терминологический аппарат того, о чем идет речь в НПА. Везде и всюду надо давать пояснения, почему рекомендуется действовать именно так, как можно еще действовать, как нельзя действовать
Описывать в деталях правильное Примерное положение невозможно, ибо это будет означать просто создание документа заново.
Остановимся еще на двух документах, которые будем рассматривать совместно, ибо они взаимосвязаны. Это процедуры идентификации опасностей и оценки риска. Построение НПА предлагаем вести однотипно и стандартно.
Для процедуры идентификации опасностей, названной в ТК РФ процедурой по классификации, обнаружению, распознаванию и описанию опасностей, мы предложили бы следующую структуру Рекомендаций.
Общие положения
1. Настоящие Рекомендации по классификации, обнаружению, распознаванию и описанию опасностей разработаны в целях оказания содействия работодателям при создании и обеспечении функционирования системы управления охраной труда (далее - СУОТ), и содержат рекомендации работодателю и другим заинтересованным лицам по идентификации опасностей.
2. Работодатель самостоятельно собственными силами своих работников и/или с помощью внешних специалистов и организаций создает свое Положение об идентификации опасностей и внедряет ее в практику СУОТ.
3. Идентификация опасностей, включая классификацию (применительно к проведению процедуры оценки риска) действующих в организации опасностей осуществляется работодателем с учетом специфики своей деятельности в штатном, нештатном и аварийных режимах на основе достижений современной науки и наилучшей практики.
4. Работодателю рекомендуется использовать межгосударственные стандарты ГОСТ 12.0.230.4–2018 «ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы идентификации опасностей на различных этапах выполнения работ» и ГОСТ 12.0.003–2015 «ССБТ. Опасные и вредные производственные факторы. Классификация».
Работодатель может использовать иные стандарты (не системы ССБТ), посвященные идентификации опасностей с учетом того, что все иные стандарты посвящены иным, чем в охране труда, опасностям и рискам, и могут быть не применимы для целей охраны труда».
Далее после этих Общих положений мы считаем целесообразным изложить Рекомендации по идентификации опасностей в следующем виде:
«Раздел 1. Организация выполнения идентификации опасностей работодателем
Раздел 2. Сущность и методика идентификации опасностей для оценки профессионального риска, включая риск воздействия опасности на организм человека.
Справочные материалы, размещаемые в приложениях, включая «Понятия и термины».
Подчеркнем, что практически все предлагаемое ныне Регулятором в Проекте носит сырой и справочный характер и безболезненно может быть помещено в приложения после редактирования.
Для процедуры оценки риска (Risk Assesement), названной в ТК РФ процедурой по выбору методов оценки уровней профессиональных рисков и по снижению уровней таких рисков мы предложили бы следующую структуру посвященных этому выбору Рекомендаций.
Общие положения
1. Настоящие Рекомендации по выбору методов оценки уровней профессиональных рисков и по снижению уровней таких рисков разработаны в целях оказания содействия работодателям при создании и обеспечении функционирования системы управления охраной труда (далее - СУОТ), и содержит рекомендации работодателю и другим заинтересованным лицам по выбору методов оценки уровней профессиональных рисков травмирования и по снижению уровней таких рисков.
2. Работодатель самостоятельно силами своих работников и/или с помощью внешних специалистов и организаций создает свою Методику оценки уровней профессиональных рисков травмирования, а также Положение по управлению профессиональными рисками, включая снижение уровней рисков воздействия, и внедряет их в практику СУОТ.
3. Оценка уровней профессиональных рисков состоит из:
- Специальной оценки условий труда для вредных факторов, включая переходящие в опасные,
- Оценки уровней профессиональных рисков травмирования, включая риски воздействия опасностей.
4. Мероприятия по снижению оцененных уровней профессиональных рисков выполняются работодателем в рамках нормативных требований СОУТ, а также в соответствии с «Общими требованиями к организации безопасного рабочего места», «Примерным перечнем мероприятий по предотвращению случаев повреждения здоровья работников», «Примерным перечнем ежегодно реализуемых работодателем за счет средств ФСС РФ мероприятий по улучшению условий и охраны труда, ликвидации или снижению уровней профессиональных рисков либо недопущению повышения их уровней» и согласно требованиям иных нормативных документов.
5. Выбор методов оценки уровня риска действующих и идентифицированных на рабочих местах в организации опасностей осуществляется работодателем с учетом специфики своей деятельности на основе достижений современной науки и наилучшей практики.
6. Работодателю рекомендуется использовать для оценки уровней риска межгосударственные стандарты ГОСТ 12.0.230.4–2018 «ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы идентификации опасностей на различных этапах выполнения работ» и ГОСТ 12.0.230.5–2018 ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы оценки риска для обеспечения безопасности выполнения работ»
Работодатель может использовать иные стандарты (не системы ССБТ), посвященные оценке риска на основе перечня идентифицированных опасностей, с учетом того, что все иные стандарты посвящены иным, чем в охране труда, опасностям и рискам, и могут быть не применимы для целей охраны труда».
Далее после Общих положений мы считаем целесообразным изложить Рекомендации по выбору методов оценки риска в следующем виде:
«Раздел 1. Организация выполнения оценки рисков воздействия и профессиональных рисков работодателем
Раздел 2. Сущность и методика оценки уровня риска воздействия и уровня профессионального риска.
Раздел 3. Учет результатов СОУТ в общей оценке профессиональных рисков.
Раздел 3. Разработка мероприятий по улучшению условий труда на основе оценки профессиональных рисков травмирования.
Справочные материалы, размещаемые в приложениях, включая «Понятия и термины».
Подчеркнем, что практически все предлагаемое ныне Регулятором в Проектах носит справочный характер и безболезненно может быть помещено в приложения.
Еще раз подчеркнем, что все Рекомендации должны иметь «Общие положения» и четко говорить, что работодатель самостоятелен в выборе методов для исполнения обязательной процедуры. Процедура обязательна, а методы ее выполнения вариативны.
В Рекомендациях должны быть объяснены сущность того, что делается, порекомендованы стандарты ГОСТ системы ССБТ, при этом четко указано, что стандарты не для безопасности труда или не для охраны труда использовать не рекомендуется. Эти стандарты, не предназначенные для профессиональных рисков охраны труда, говорят о рисках, но о других рисках, никак не связанных с рисками охраны труда. А обилие методов говорит об обилии ситуаций.
Все остальные примеры, таблицы и т.п. – все должно уйти в справочные материалы приложений.
Таковы минимальные требования к переработке предлагаемых Регулятором и обсуждаемых общественностью НПА. Без этого все эти Проекты, включая новый Порядок обучения, останутся не соответствующими требованиям Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ, который говорит о том, что «обязательные требования» должны соответствовать принципам законности, обоснованности, правовой определенности и системности, открытости и предсказуемости, а также исполнимости.
Без этого от новых «инноваций» ничего хорошего ожидать не приходится, и вместо совершенствования охраны труда и защиты от профессиональных рисков мы получим лишь дополнительную нагрузку на работодателей и бюджет страны, ибо для решения сложных практических проблем нужны юридически и трудоохранно грамотные профессионально созданные нормативные правовые документы.
Список литературы:
1. Трудовой кодекс Российской Федерации
2. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»
3. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
4. Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 311-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»
5. Примерное положение о системе управления охраной труда / Проект НПА - приказа Минтруда России
6. Рекомендации по классификации, обнаружению, распознаванию и описанию опасностей / Проект НПА – приказа Минтруда России
7. Рекомендации по выбору метода оценки уровня профессионального риска и по снижению уровня такого риска / Проект НПА - приказа Минтруда России
8. Межгосударственный стандарт ГОСТ 12.0.002–2014 Система стандартов безопасности труда. Термины и определения.
9. ISO 45001:2018 Occupational health and safety management systems — Requirements with guidance for use.
10. ГОСТ Р ИСО 45001-2020 Системы менеджмента безопасности труда и охраны здоровья. Требования и руководство по применению
11. Guidelines on Occupational Safety and Health Systems. ILO-OSH 2001. Geneva, ILO, 2001.
12. Руководство по системам управления охраной труда. МОТ-СУОТ 2001. – / Официальное издание Международной организации труда на русском языке – Женева, 2003. Научная редакция русского перевода – Г.З. Файнбург.
13. ГОСТ 12.0.230-2007. ССБТ. Системы управления охраной труда. Общие требования. ILO-OSH 2001 «Guidelines on occupation safety and health management systems» (IDT [идентичен Руководству МОТ-СУОТ 2001 / ILO-OSH 2001 (с учетом Изменения № 1 ГОСТ 12.0.230-2007, введенного в действие 1-го марта 2014 года).
14. ГОСТ 12.0.230.1–2015 «ССБТ. Системы управления охраной труда. Руководство по применению ГОСТ 12.0.230-2007».
15. ГОСТ 12.0.230.2–2015 «ССБТ. Системы управления охраной труда. Оценка соответствия. Требования».
16. ГОСТ 12.0.230.3–2016 «ССБТ. Системы управления охраной труда. Оценка эффективности и результативности».
17. ГОСТ 12.0.230.4–2018 «ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы идентификации опасностей на различных этапах выполнения работ»;
18. ГОСТ 12.0.230.5–2018 ССБТ. Системы управления охраной труда. Методы оценки риска для обеспечения безопасности выполнения работ»;
19. ГОСТ 12.0.230.6–2018 «ССБТ. Системы управления охраной труда. Обеспечение совместимости системы управления охраной труда с другими системами управления».
20. ГОСТ 12.0.003–2015 «ССБТ. Опасные и вредные производственные факторы. Классификация».
Файнбург Г.З. Создание и функционирование системы управления охраной труда: практическое пособие для работодателя – Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та. – Изд. 2-е, испр. и доп. Пермь, 2016. – 240 с.