Ученье – свет, а неученых – тьма!
Еще раз о проблемах обучения по вопросам охраны труда
Большая удача вызывает много мелких неприятностей.
Японская поговорка
Не бойся, что не знаешь - бойся, что не учишься.
Китайская поговорка
Нет радостей выше тех, которые нам доставляет... изучение истин.
Р. Бэкон
Г.З Файнбург,
директор Пермского краевого центра охраны труда и
Института безопасности труда, производства и человека
Пермского национального исследовательского политехнического университета,
Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации,
доктор технических наук, профессор
Так случилось, что конец 2012 года совпал с очередным концом света, который в России почти все решили встретить по старому стилю. После панических высказываний типа «лучше ужасный конец, чем ужас без конца» пришло время и для неоправданного оптимизма «уцелевших»: вот теперь-то после несостоявшегося конца света наступит «свет без конца». В этих условиях Государственная Дума поспешила завершить длинный (более 2-х лет) процесс противостояния Минобрнауки России и десятков тысяч представителей российской общественности по поводу закона «Об образовании в Российской Федерации». И вот закон принят (естественно, в варианте Минобрнауки России).
Что нового в нем для нас, для специалистов по охране труда? Что новое мы должны сделать, чтобы в полной мере, с одной стороны, усовершенствовать систему нашего обучения, а с другой стороны – полностью войти в правовое поле образования? Попробуем разобраться, хотя, как известно, «только накрывшись одеялом, узнаешь, есть ли в нем блохи» (Вьетнамская поговорка). Более того, многие специалисты обращают внимание на то, что закон содержит почти 150 отсылочных статей, и во многом носит декларативный характер, позволяя наполнять истинным содержанием его положения только на уровне подзаконных актов. Какими они будут, пока не известно.
Закон и вытекающее из него законодательство формально распространяется на всех, но следуя принципу Оруэлла, ст. 4 п. 9. Закона определяет «На граждан, проходящих федеральную государственную службу на должностях педагогических и научно-педагогических работников, а также на граждан, проходящих федеральную государственную службу и являющихся обучающимися, действие законодательства об образовании распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной службе».
Первое, на что следует обратить внимание читателя, состоит в том, что закон существенно меняет десятилетиями складывавшийся понятийный и терминологический аппарат и структуру образования: например, начальное профессиональное образование исчезает, растворяясь в общем, а высшее (которое видимо ждет такая же судьба, но несколько позже) лишается прилагательного «профессиональное», многие термины приобретают «юридический» характер и начинают обозначать несколько иное, чем подразумевается в обычном их употреблении.
Мы не будем обсуждать далее эти преобразования, сосредотачиваясь исключительно на дополнительном профессиональном образовании. Заметим, что «дополнительное образование – вид образования, который направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования».
Закон определяет, что профессиональное образование – вид образования, который направлен на приобретение обучающимися в процессе освоения основных профессиональных образовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции определенных уровня и объема, позволяющих вести (1) профессиональную деятельность в определенной сфере и (или) (2) выполнять работу по конкретным профессии или специальности. Первое относится к «руководителям и специалистам», второе – к «рабочим и служащим». Готовность к трудовой деятельности формально определяется через квалификацию – уровень знаний, умений, навыков и компетенции, характеризующий подготовленность к выполнению определенного вида профессиональной деятельности. Такое определение странным образом включает компетенции, что осложнит формальное следованию закону. Если квалификация будет определяться документом, то как определить компетентность, которая и есть интегральный показатель знаний, умений и навыков? В этой связи обратим внимание читателей на определение, которое дает руководство по системам управления охраной труда МОТ-СУОТ 2001. Его разработчики прекрасно понимали необходимость в таком определении, каким можно было бы пользоваться на практике. Поэтому они определили, что «Компетентность по охране труда включает образование, опыт работы и подготовку, либо их сочетание». Заметим, что все три «компонента» компетентности легко идентифицируются и также легко проверяются. Именно в таком сочетании от любого работника можно потребовать наличие определенной конкретной компетентности. Именно это сочетание, по нашему мнению, должно лечь в основу разработки профессиональных стандартов.
Обратим внимание, что согласно поправок, внесенных в Трудовой кодекс РФ, «профессиональный стандарт - это требования к квалификации работника в целях осуществления его профессиональной деятельности», а «квалификация работника представляет собой уровень знаний, умений, навыков и опыта работника, необходимых для осуществления им профессиональной деятельности». Как легко видеть, определения квалификации в разных законах различны. Как быть в этих условиях законопослушным лицом, СТРОГО исполняющим закон, неясно!
Закон об образовании определяет и такой вид образования, как профессиональное обучение, направленное на приобретение обучающимися знаний, умений, навыков и формирование компетенции, необходимых для выполнения определенных трудовых, служебных функций (определенных видов трудовой, служебной деятельности, профессий).
Существенным для всей системы дополнительного профессионального обучения является то, что для нее исчезают ФГТ – Федеральные Государственные Требования, а центр тяжести выбора программы тем самым ложится на организации, осуществляющие образовательную деятельность.
Закон различает: (1) образовательные организации – некоммерческие организации, осуществляющие на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана; (2) организации, осуществляющие обучение, – юридические лица, осуществляющие на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности.
Обучение ведется педагогическими работниками. Педагогический работник – физическое лицо, которое состоит в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняет обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности.
Качество образования – это комплексная характеристика образовательной деятельности и подготовки обучающегося, выражающая степень их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, в том числе степень достижения планируемых результатов образовательной программы.
Согласно Закону образовательная программа – комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.
Примерная основная образовательная программа – учебно-методическая документация (примерный учебный план, примерный календарный учебный график, примерные рабочие программы учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов), определяющая рекомендуемые объем и содержание образования определенного уровня и (или) определенной направленности, планируемые результаты освоения образовательной программы, примерные условия образовательной деятельности, включая примерные расчеты нормативных затрат оказания государственных услуг по реализации образовательной программы.
Учебный план – документ, который определяет перечень, трудоемкость, последовательность и распределение по периодам обучения учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, иных видов учебной деятельности и, если иное не установлено настоящим Федеральным законом, формы промежуточной аттестации обучающихся.
Заметим, что в систему образования входят федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности. При этом при формировании федеральных государственных образовательных стандартов профессионального образования учитываются положения соответствующих профессиональных стандартов.
Обращаем внимание, что теперь в Российской Федерации по уровням общего и профессионального образования, а также по профессиональному обучению реализуются основные образовательные программы, а по дополнительному образованию (интересующему нас в первую очередь) - дополнительные образовательные программы. К дополнительным образовательным программам относятся дополнительные профессиональные программы - программы повышения квалификации, программы профессиональной переподготовки. «Образовательные программы самостоятельно разрабатываются и утверждаются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, если настоящим Федеральным законом не установлено иное».
Для дальнейшего развития системы обучения по охране труда особое значение имею пп. 14 и 15 статьи 12 закона, с которыми вы можете ознакомиться в первой врезке. Важным является также и содержание ст. 13, а особенно первых ее пунктов** (вторая врезка). Заметим, что хотя систему зачетных единиц, под которой понимается унифицированная единица измерения трудоемкости учебной нагрузки, включающая в себя все виды учебной деятельности, предусмотренные учебным планом (в т. ч. аудиторную и самостоятельную работу), практику, предполагается использовать в первую очередь для основного профессионального образования, а ее применение в массовом обучении охране труда также может принести пользу, позволяя организовать «накопительную» схему обучения.
Заметим, что хотя систему зачетных единиц, под которой понимают унифицированную единицу измерения трудоемкости учебной нагрузки обучающегося, включающую в себя все виды его учебной деятельности, предусмотренные учебным планом (в том числе аудиторную и самостоятельную работу), практику, предполагается использовать в основном для основного профессионального образования, ее применение в массовом обучении охране труда также может принести пользу, позволяя организовать «накопительную» схему обучения.
Благодаря закону законченный официальный статус получили применяемые и ранее модульные и дистанционные технологии образования, а также такая новация, как сетевое взаимодействие образовательных учреждений. Однако в законе не прописано, каким образом и по каким схемам будут внедряться эти технологии, что может создать серьезные проблемы на практике из-за запутанности и «запрещающего характера» нашего законодательства и правоприменительной практики. Особый интерес представляет сетевое взаимодействие обучающих организаций, общие контуры которого регламентирует ст. 15 закона «Сетевая форма реализации образовательных программ». По нашему мнению, использование сетевой формы особенно перспективно для профессиональной переподготовки специалистов по охране труда, когда ведущие центры охраны труда и ведущие вузы страны могли бы совместно работать. Подчеркнем: использование сетевой формы предполагает (или же не отвергает) использования электронных средств обучения и дистанционных образовательных технологий. Далее наиболее терпеливым читателям предлагается врезка с текстом ст. 16 «Реализация программ с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий». Подчеркнем: дистанционные технологии, как правило, базируются в основном на модульном принципе представления содержания образовательной программы и построения учебных планов, а планирование трудоемкости, контроль и учет освоения соответствующих профессиональных программ лучше и легче всего осуществлять с помощью системы зачетных единиц.
Законом устанавливается, что обучение осуществляется в очной, очно-заочной или же заочной форме, причем допускается сочетание различных форм получения образования и форм обучения, при этом образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам. Право на занятие педагогической деятельностью имеют лица, имеющие среднее профессиональное или высшее образование и отвечающие квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, и/или профессиональным стандартам. Напомним, что главное в обучении не процесс, а результат, а потому освоение образовательной программы завершает итоговая аттестация, которая представляет собой форму оценки степени и уровня освоения образовательной программы. Она проводится на основе принципов объективности и независимости оценки качества подготовки обучающихся. Успешно прошедшим итоговую аттестацию выдаются документы об образовании и/или квалификации, а образцы этих документов самостоятельно устанавливаются организациями, занятыми образовательной деятельностью.
Повышение или же присвоение квалификации по результатам дополнительного профессионального образования подтверждается удостоверением о повышении квалификации или дипломом о профессиональной переподготовке. Присвоение разряда или класса, категории по результатам обучения подтверждается свидетельством о профессии рабочего или должности служащего.
Квалификация, указываемая в соответствующем документе, дает его обладателю право заниматься определенной профессиональной деятельностью или же выполнять конкретные трудовые функции, для которых в установленном российском законодательстве порядке определены обязательные требования к наличию квалификации по результатам дополнительного профессионального образования или обучения, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
Организации, занятые образовательной деятельностью, вправе выдавать лицам, освоившим программы, по которым не предусмотрено проведение итоговой аттестации, документы об обучении по образцу и в порядке, которые установлены этими организациями самостоятельно.
Ст. 76 закона (врезки на следующих страницах) регламентирует дополнительное профессиональное образование.
Таковы основные требования нового закона к дополнительному профессиональному образованию и профессиональному обучению — они достаточны общи и не отвечают практически ни на один из тех вопросов, которые ставились ранее профессиональным сообществом при самом широком обсуждении положений нового Порядка обучения по охране труда и в ходе общероссийской дискуссии о судьбах ДПО. Всем нам остается только сожалеть, что направленные различными специалистами, ведущими организациями и даже некоторыми министерствами требования и пожелания не были (видимо) прочтены, услышаны или использованы. Вот только от того, что «бульдозер» отгребает всё от себя, характер отгребаемых им реальных проблем и реальных механизмов функционирования образования вовсе не меняется. Каковы же они? И вновь зададимся вопросом: какова цель обучения по охране труда? И вновь ответим то, что истинно и непререкаемо, даже если не услышано и не понято! Ранее мы уже неоднократно писали, что разделение функциональных обязанностей работников (и индивидуальных предпринимателей–работодателей) по критерию «место и роль в выполнении требований охраны труда и безопасности производства» порождает три основных группы обучаемых работников, что в свою очередь вызывает связанные с ними три основных уровня профессиональной компетентности.
Первая группа — лица, в управлении охраной труда не участвующие, но обязанные соблюдать ее требования для: 1) личной безопасности; 2) безопасности своих сотоварищей — коллег по исполнению трудовых функций; 3) безопасности производства, т. е. других работников и даже третьих лиц. Это «исполнительский» уровень компетенций, при этом знания, умения и навыки по охране труда должны быть инкорпорированы в общие трудовые навыки и выполнение трудовых операций. А это означает, что в любом «профессиональном обучении» должны содержаться соответствующие вопросы охраны труда и безопасности производства. Помимо того (!), независимо от наличия (редко, но хорошо!) или же отсутствия (часто, но плохо!) профессионального обучения должна быть обязательной система инструктажей, обучения приемам безопасного труда, оказания первой помощи, стажировки на рабочем месте — это обязательный минимум профилактических мер! Без них никакая реальная охрана труда не мыслима, иначе мы получим даже худшее состояние с травматизмом и заболеваемостью, чем имеем. Вторая группа — лица, участвующие в управлении охраной труда, как в рамках своих должностных (трудовых) обязанностей, так и/или в рамках выполнения дополнительных (общественных по своей сути) обязанностей по охране труда. Помимо всего того, что они соблюдают как простые работники первой группы, от них еще требуется соблюдать требования охраны труда для управления охраной труда и безопасностью производства: 1) своих непосредственных подчиненных; 2) иных работников работодателя, а также и третьих лиц. Это «управленческий» уровень компетенций, причем знания, умения и навыки по управлению охраной труда и безопасности производства должны быть инкорпорированы в общие трудовые обязанности и выполнение трудовых функций. Это означает, что любое повышение квалификации или профессиональная переподготовка должны содержать и соответствующие вопросы охраны труда и безопасности производства.
Кроме того (!), независимо от наличия (редко, но хорошо!) или отсутствия (часто, но плохо!) такого развития (сохранения) профессиональных компетенций система «подготовки» (обучения, повышения квалификации) организации управления охраной труда и безопасностью производства должна быть обязательной. Это тоже обязательный минимум профилактических мер (но для руководителей и уполномоченных по охране труда)! Без них никакая реальная охрана труда также не мыслима! Третья группа — лица, участвующие в управлении охраной труда как специалисты по охране труда. Для них обязательно, помимо всего прочего, наличие профильного образования, а, значит, как правило, наличие профессиональной переподготовки по охране труда и периодического повышения квалификации по специальности. Это «профессиональный» уровень компетенций и тот же обязательный минимум профилактических мер (но для специалистов по охране труда)! Без них никакая реальная охрана труда также не мыслима! Тем самым возникает «пирамида компетенций», где от всех без исключения работников требуется освоение первого «исполнительского» уровня, где от руководителей и специалистов (управленческого персонала) дополнительно к «исполнительскому» уровню требуется освоение уровня «управленческого», а от специалистов по охране труда дополнительно к двум нижним уровням требуется освоение уровня «профессионального».
Обратим внимание, что сами эти «группы» обучаемых могут быть подвергнуты дальнейшему — более детальному — делению и дифференциации.
Спектр возможного содержания, форм и типов обучения обусловлен разнообразием всевозможных профессиональных компетенций, требуемых для безопасного выполнения трудовой функции. Он огромен. Но в результате усвоения содержания программ обучения по рассматриваемым направлениям все слушатели должны обрести и/или закрепить способность:
— понимать социальную значимость, цель и смысл охраны труда как системы сохранения жизни и здоровья работников в процессе труда на основе управления профессиональными рисками
— соблюдать требования законов и иных нормативных правовых актов в области трудового права, включая охрану труда;
— выполнять свои должностные обязанности по управлению работниками и производством, включая управление профессиональными рисками подчиненных работников;
— принимать практическое участие в функционировании системы управления охраной труда и профессиональными рисками организаций;
— планировать и организовывать работу по охране труда и управлению профессиональными рисками подчиненных, осуществлять контроль и учет ее результатов;
— принимать конкретные управленческие решения с учетом профессиональных и производственных рисков и возможностей использования имеющихся ресурсов;
— выявлять и одновременно устранять причины несоответствий в сфере охраны труда и безопасности производства.
Подчеркнем, что сформулированные выше компетенции являются минимально необходимыми и достаточными для всех лиц, участвующих в управлении охраной труда. Чтобы обучение было единообразно (учитывая всеобщность и конституционность самой охраны труда), нам нужна типовая (примерная) программа, утвердить которую можно в Минобрнауки РФ по согласованию (и с представления) Минтруда РФ. Она должна, по нашему мнению, содержать общие требования к минимуму содержания и условиям реализации дополнительной профессиональной образовательной программы обучения руководителей и специалистов по охране труда и управлению профессиональными рисками.
Наличие именно такой программы дало бы возможность обучающим организациям строить свои рабочие образовательные программы для различных категорий слушателей и разрабатывать соответствующее учебно-методическое обеспечение учебного процесса.
Дело осталось за немногим — утвердить такую программу (а ранее мы уже несколько раз писали о ее содержании).