У нас и у них.
О некоторых аспектах организации социального партнерства
в сфере охраны труда в России и Германии
Две вам дороги представятся; дать же совет здесь, какую
Выбрать из двух безопаснее, мне невозможно; своим ты
Должен рассудком решить…
Гомер, «Одиссея»
А.А. Михайлов, доцент, к.э.н.,
Омский государственный технический университет
В ходе рыночного этапа мирового социально-экономического развития накоплен богатый опыт разрешения противоречий между владельцами основных факторов производства - капиталистами, с одной стороны, и наемными работниками, с другой.
ПРОЙДЯ ЧЕРЕЗ ОСТРЫЕ, ПОРОЙ КРОВАВЫЕ КОНФЛИКТЫ, данные социальные группы осознали необходимость и обоюдные преимущества диалога, перехода от конфронтации к партнерству, охватывающему все аспекты социально-трудовых отношений, включая обеспечение охраны труда.
Важнейшее направление социального партнерства на высшем уровне – совместная деятельность его сторон по совершенствованию нормативно-правовой базы охраны труда. Она выражается в консультациях и выработке согласованной позиции как в отношении приоритетных сфер и основополагающих принципов развития законодательства, так и относительно содержания его конкретных положений. Очевидно, что эффективность этой деятельности зависит от организационных форм осуществления социального партнерства. Для ее оценки необходимо проанализировать состав соответствующих органов социального партнерства, их задачи, функции, потенциал полномочий в представлении интересов сторон, наконец, творческий и рабочий технический потенциалы.
Поскольку формирование социально-трудовых отношений в рыночных условиях современной России имеет короткую двадцатилетнюю историю, представляет интерес сравнение организации социального партнерства в выделенной сфере у нас и в одной из наиболее экономически развитых стран, накопивших богатый опыт развития социального партнерства. Представительной для этой роли можно считать Германию – страну, в которой, по признанию общественно-политических и научных кругов, получила свое наиболее полное воплощение концепция социальной рыночной экономики, включающая в качестве одного из важнейших критериев высокий уровень развития социального партнерства.
У НАС
Характеризуя сложившуюся в РФ конфигурацию организации социального партнерства на высшем, федеральном уровне, можно отметить следующие особенности.
Заключается своего рода коллективный договор высшего уровня – Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ, включающий вопросы охраны труда (раздел пятый «Условия и охрана труда, промышленная и экологическая безопасность»).
Заключаются отраслевые соглашения федерального уровня (60 по состоянию на 01.09.2011), также включающие вопросы охраны труда.
Формируются органы социального партнерства на федеральном уровне: постоянно действующая Российская трехстороння комиссия по регулированию социально-трудовых отношений (далее – РТК), конституируемая статьей 35Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ). Порядок ее деятельности определяется специальным федеральным законом [1]. В рамках РТК создаются рабочие группы, конституируемые соответствующим постановлением Правительства РФ [2]. Направления их деятельности соответствуют разделам Генерального соглашения.
В трудовом законодательстве закреплена обязательность учета мнения РТК при разработке нормативно-правовых актов о труде, в том числе об охране труда, однако эта норма не сформулирована как всеобъемлющая, а перечень таких актов определен недостаточно четко. Структура законодательства РФ об охране труда, определенная в ТК РФ, включает законы и подзаконные акты на федеральном и региональном уровнях. Постановление Правительства РФ от 27.12.2010 № 1160 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда» определяет перечень таких актов (стандарты безопасности труда, правила и типовые инструкции по охране труда, государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы) и устанавливает обязательность рассмотрения их проектов на заседаниях РТК (п. 6). Таким образом, наибольшая часть нормативно-правовых актов по охране труда разрабатывается с участием всех сторон социального партнерства, и это является существенным прогрессом в формировании социально-трудовых отношений. Необходимо отметить, что предыдущее, регулировавшее данный вопрос постановление Правительства РФ от 23.05.2000 № 399 содержало (п. 3) требование направления разрабатываемых актов лишь в «соответствующие профсоюзные органы» для рассмотрения и согласования.
В то же время, перечень нормативно-правовых актов по охране труда на федеральном уровне не ограничивается только теми их видами, которые перечислены в постановлении № 1160. К этой классификации не относятся подзаконные акты Правительства РФ, Минздравсоцразвития РФ и других федеральных министерств и ведомств, которыми утверждаются положения, порядки, перечни и другие документы, регулирующие многочисленные вопросы охраны труда, не прописанные в стандартах, правилах охраны труда, типовых инструкциях, санитарно-эпидемиологических правилах и нормативах.
В ТК РФ обязательный учет мнения РТК прописан лишь в отношении нормативно-правового обеспечения отдельных видов компенсаций: ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска (ст. 117) и повышенной оплаты труда (ст. 147). В отношении сокращения продолжительности рабочего времени, выдачи молока и лечебно-профилактического питания, обучения по охране труда, обеспечения работников средствами индивидуальной защиты и многих других требований охраны труда такой нормы в ТК РФ нет.
По компенсациям вопрос об участии партнеров социально-трудовых отношений в нормотворческом процессе был решен постановлением Правительства РФ от 20.11.2008 № 870 «Об установлении продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и другими особыми условиями труда». В нем объявлен обязательный учет мнения социальных партнеров на высшем уровне (РТК) при подготовке нормативно-правовых актов, регулирующих предоставление данных видов компенсаций. Согласование позиций сторон партнерства по другим вопросам не обязательно по букве трудового законодательства, но, безусловно, желательно по его духу. На практике стороны определяют вопросы, представляющиеся им наиболее значимыми, почему их прохождение через процедуру рассмотрения на РТК необходимо. Примером может служить рассмотрение изменений в Нормы и условия бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, молока в соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 16.02.2009 № 45н на заседаниях РТК 30.06.2009 и 29.06.2010.
Под законодательное требование обязательного согласования в системе социального партнерства не подпадает также существенная часть законодательства, регулирующая относящиеся к сфере технического регулирования технические мероприятия по охране труда. Не случайно в течение 2009-2011 годов на РТК не рассматривались проекты соответствующих нормативно-правовых актов, принятых в этот период, например, технических регламентов «О безопасности зданий и сооружений», «О безопасности средств индивидуальной защиты» и другие .
Согласование позиций сторон имеет двухступенчатую процедуру: рассмотрение вопроса и подготовка проекта согласованного решения на уровне рабочих групп, затем рассмотрение проекта и принятие решения на уровне РТК.
Стороны социального партнерства в сфере охраны труда представлены в РТК лицами с высшим и высоким уровнем полномочий и компетенций: на заседаниях РТК – министр здравоохранения и социального развития Т.А. Голикова, президент Общероссийского объединения работодателей «Российский союз промышленников и предпринимателей» А.Н. Шохин, председатель Федерации независимых профсоюзов России М.В. Шмаков; на рабочей группе № 5 по защите трудовых прав, охране труда, промышленной и экологической безопасности – заместитель министра здравоохранения и социального развития А.Л. Сафонов, президент СРО «Ассоциация разработчиков,
изготовителей и поставщиков средств индивидуальной защиты» Ю.Г. Сорокин, руководитель профильного департамента Минздравсоцразвития РФ Н.В. Жарова.
Деятельность РТК финансируется Правительством РФ – ее секретариат состоит из 6 сотрудников, входящих в аппарат зам. председателя Правительства РФ, являющегося координатором РТК.
РТК не имеет своих собственных изданий, ее интернет-ресурсы размещены на отдельной странице официального сайта Правительства РФ, ее материалы публикуются в официальном органе Правительства РФ – Российской газете.
Деятельность РТК сфокусирована на подготовке очередного генерального соглашения и реализации действующего. Поэтому на рабочей группе № 5 рассматриваются преимущественно вопросы, касающиеся реализации пятого раздела генерального соглашения «условия и охрана труда, промышленная и экологическая безопасность». Большинство из них сводится к совершенствованию нормативно-правового регулирования сферы охраны труда, связанному с формированием системы управления профессиональными рисками, что входит в обязательства сторон, зафиксированные в генеральном соглашении.
В течение 2009, 2010 годов и десяти месяцев 2011 года на заседаниях РТК 29 раз рассматривались вопросы охраны труда [3]. Их тематика сводится к нескольким направлениям:
На шести заседаниях рассматривались вопросы формирования системы управления профессиональными рисками (дополнения в ТК РФ в части введения специальной терминологии и добровольное декларирование условий труда, дополнения в Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» в части совершенствования механизма экономической заинтересованности работодателей в улучшении условий труда, стандарт безопасности труда о критериях оценки и классификации условий труда при проведении аттестации рабочих мест по условиям труда);
Вопросы осуществления обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний рассматривались на пяти заседаниях (установление тарифов, перечня и порядка финансирования предупредительных мер);
Значительное внимание РТК было уделено компенсациям за работу во вредных и (или) опасных условиях труда. На пяти заседаниях рассматривались проекты приказов Минздравсоцразвития РФ о денежных компенсациях и на трех – о выдаче молока;
Анализ приведенного перечня вопросов охраны труда, рассмотренных на заседаниях РТК в обозначенный период, показывает, что при решении отдельных, наиболее значимых вопросов совершенствования законодательства об охране труда достигается консенсус на высшем уровне организации социального партнерства. Однако существенная часть нормативно-правовых актов по охране труда, согласование которых сторонами социального партнерства не прописано в трудовом законодательстве, и подготовка которых не входит в генеральное соглашение, не проходят процедуру рассмотрения на РТК.
У НИХ
То же самое организационное оформление сотрудничества сторон социального партнерства в Германии характеризуется следующими особенностями.
На федеральном уровне нет единого коллективного договора, аналогичного российскому генеральному соглашению, и отраслевых коллективных договоров. Коллективные договора заключаются на уровне корпораций и отдельных компаний.
В законодательстве Германии нет положения об обязательности согласовании проектов нормативно-правовых актов по охране труда сторонами социального партнерства. Сотрудничество сторон в своей основе опирается на положения конвенций Международной организации труда (в частности, 154-й, 155-й, 187-й), а в части разработки стандартов – на документ Европейского союза, играющий роль наднационального законодательного акта – Директиву об оборудовании 2006/42/ЕС, в которой статья седьмая «Презумпция соответствия и гармонизации стандартов» содержит параграф 4, устанавливающий, что « Государства – члены [Евросоюза] должны предпринимать надлежащие меры для обеспечения социальным партнерам на национальном уровне возможности оказывать влияние на процесс подготовки и мониторинга реализации гармонизированных стандартов» [4].
Нет совместных консультативных органов на федеральном уровне и на уровне земель, подобных российским трехсторонним комиссиям, которые бы на регулярной основе занимались согласованием позиций сторон социального партнерства по всем аспектам социально-трудовых отношений. В то же время, в Германии функционирует на постоянной основе весомый институт сотрудничества сторон социально-трудовых отношений в области охраны труда – Комиссия по стандартизации в области охраны труда (Kommission Arbeitsschutz und Normung, далее – Комиссия), основанная в 1994 году [5].
Комиссия ставит своей целью наблюдение за процессом создания и внедрения стандартов охраны труда и обеспечение того, чтобы разработчики стандартов уделяли достаточное внимание охране труда.
Интересы различных институтов в сфере охраны труда – участников социального партнерства, государства, германского социального страхования от несчастных случаев и профсоюзов – коллективно представлены в мнениях о действующих и планируемых к введению стандартах. Сама комиссия не является разработчиком стандартов, ее резолюции носят характер рекомендаций, основанных на возможно широком консенсусе вовлеченных в охрану труда институтов.
Комиссия фокусируется на:
- формулировании фундаментальных позиций по охране труда в отношении важных документов, выходящих в процессе стандартизации;
- оценке содержания стандартов с целью определения их соответствия требованиям охраны труда с точки зрения Германии, а также целям Европейских директив;
- оказании влияния на программы стандартизации и содержание полномочий (полномочия переданы Еврокомиссией частным организациям, занимающимся разработкой стандартов);
- определении необходимости стандартизации с позиций охраны труда;
- получении, передаче и распространении информации о разработке стандартов экспертам по охране труда.
Комиссия доводит свои рекомендации и мнения:
- преимущественно непосредственно на уровне разработчиков стандартов в Германском институте стандартизации, если это касается проектов отдельных национальных, Европейских или международных стандартов;
- на политическом уровне Федеральному Правительству, если это касается выпуска стандартов, интерпретации директив и наделения полномочиями по разработке проектов стандартов;
- кроме того, национальные ассоциации, представленные в Комиссии, проводят свою точку зрения в дебатах по вопросам стандартизации со своими Европейскими партнерскими организациями.
Организационная структура Комиссии
Комиссия (17 членов) объединяет институты, вовлеченные в охрану труда в Германии.
Председатель Комиссии Хайнц Фриче, Германский профсоюз работников металлургии;
Зам. председателя государственный советник Михаель Колл, Министерство труда и социального обеспечения ФРГ;
Зам. председателя дипломированный инженер Норберт Бройтман, конфедерация Германских ассоциаций работодателей.
Представители работодателей: 5 действительных членов (в т.ч. зам. председателя дипломированный инженер Норберт Бройтман) и 5 членов-заместителей. Они представляют крупные германские отраслевые ассоциации работодателей: ассоциацию химической промышленности, ассоциацию металлургии и электротехнической промышленности земли Северный Райн-Весфалия, концерн Бош, германскую федерацию ассоциаций химической промышленности, концерн Даймлер-Крайслер, германскую конфедерацию высокотехнологичных предприятий, центральную федерацию германских строителей, германские железные дороги, институт прикладной эргономики.
Представители работников: 5 действительных членов (в т.ч. Председатель Комиссии Хайнц Фриче) и 5 членов-заместителей. Они представляют крупные германские отраслевые и территориальные объединения профсоюзов: германский профсоюз металлистов, федерацию германских профсоюзов, профсоюз работников строительства, сельского хозяйства и защиты окружающей среды, объединение шахтерских профсоюзов земли Саар, германский объединенный профсоюз работников сервиса, европейскую ассоциацию профсоюзов работников строительства и
пищевой промышленности, профсоюз работников пищевой промышленности и общественного питания, профсоюз работников транспорта.
Представители Правительства: 6 действительных членов: 2 – от Федерального Правительства (в т.ч. зам. председателя государственный советник Михаель Колл), 1 – от Федерального агентства по охране труда, 3 – от правительств земель и, соответственно, 6 членов-заместителей. Они представляют: федеральное министерство экономики и технологии, федеральный институт охраны труда, министерство здравоохранения и социальной защиты земли Заксен-Анхальт, отдел здравоохранения, экологии и защиты потребителей сената Берлина, министерство труда, семьи и здоровья земли Гессен, министерство здравоохранения и социальной защиты земли Нижняя Саксония.
Представители Германского института стандартизации: 1 действительный член и 1 член-заместитель.
Представители Германского социального страхования от несчастных случаев (объединяет все страховщиков в данной сфере страхования): 1 действительный член и 1 член-заместитель.
Совместно с Центральным сельскохозяйственным фондом социального страхования, являющимся постоянным наблюдателем, все институты социального страхования от несчастных случаев, таким образом, оказываются вовлеченными в работу Комиссии.
Пост председателя Комиссии занимает каждые 2 года поочередно представитель одной из трех сторон (Правительство, Работодатели, Работники).
Трипартизм, выдержанный в формировании состава Комиссии, развит далее основанием отдельных офисов для партнеров в структуре секретариата.
Комиссия финансируется на паритетной основе Федеральным министерством труда и социальной политики (49%) и Ассоциацией по продвижению охраны труда в Европе, т.е., по сути, Германским социальным страхованием от несчастных случаев, поскольку его руководящие органы одновременно являются руководящими органами этой ассоциации (51%).
Секретариат Комиссии насчитывает 19 чел. В его структуре выделяются следующие подразделения:
Руководство секретариата – 3 чел.;
Аппарат секретариата – 6 чел.;
Офис социальных партнеров «Работодатели» – 1 чел.;
Офис социальных партнеров «Работники» – 1 чел.;
Отдел безопасности технологий – 5 чел.;
Отдел производственной санитарии и эргономики – 3 чел.
Задача секретариата – предоставление различных услуг для поддержки работы Комиссии путем:
- формулирования комментариев к стандартам;
- выполнения, сопровождения и оценки исследований и экспертиз в рамках анализа сферы стандартизации;
- подготовки заседаний Комиссии;
- реализации резолюций Комиссии.
Деятельность секретариата также обращена к заинтересованным лицам в виде:
- выпуска отчетов Комиссии;
- организации семинаров и конференций;
- обмена информацией и мнениями с экспертами в области охраны труда и стандартизации.
Таким образом, секретариат Комиссии выполняет не только чисто технические функции, но также осуществляет существенную экспертную деятельность в сфере стандартизации.
Актуальные вопросы стандартизации в области охраны труда отражаются в публикациях Комиссии следующих четырех видов.
- Ежеквартальный журнал «КАН-бриф» (KANBrif) на пяти языках (немецком, английском, французском, итальянском и польском). На русский язык его название можно примерно перевести как «Тезисы комиссии по нормированию охраны труда». Как правило, выпуски журнала посвящены определенным темам. Так, в связи с осуществляемой в Европейском союзе разработкой стандартов эргономики первый номер «КАН-бриф» в 2011 году был посвящен изложению позиции Комиссии по принципиальным вопросам регулирования данной сферы и результатов деятельности рабочих групп Комиссии по отдельным стандартам (в частности, по антропометрии). Мнение и предложения Комиссии доведены до участника разработки стандартов – Германского института стандартизации, и учитывались им при подготовке эргономических стандартов. В частности, в ноябре 2011 года институтом выпущены два стандарта: DIN EN ISO 9241-910 «Эргономика человеко-технических интерактивных систем. Часть 910: Основные требования к сенсорным интерактивным устройствам» и DIN EN ISO 26800 «Эргономика: общий подход, принципы и концепции».
- Доклады Комиссии (KAN Reports) выпускаются по мере готовности, как правило, на трех языках (немецком, английском, французском). За время существования Комиссии вышло 48 докладов. Они детально разъясняют оценку Комиссией проблем стандартизации по определенным направлениям охраны труда. Например, в августе 2011 года выпущен доклад, посвященный стандартам безопасности машин и оборудования лесной промышленности.
- Релизы Комиссии (KAN position paper) выпускаются систематически, в сжатом виде выражают позицию Комиссии по актуальным вопросам стандартизации в области охраны труда. Например, в июне 2011 года был выпущен релиз о стандартах блесткости экранов мониторов компьютеров и корпусов видеодисплеев.
- Статьи (Aritcles) публикуются систематически, большей частью на немецком языке, иногда дублируются на английском. В их число входят не только статьи членов Комиссии или статьи специалистов, подготовленные по заказу Комиссии, но также статьи, перепечатываемые из других изданий, чаще всего относящихся к институтам, вовлеченным в разработку стандартов.
Все публикации находятся в свободном доступе на сайте Комиссии.
Проведенное сравнение организации социального партнерства в сфере нормативно-правового регулирования охраны труда в России и Германии показывает наличие, как сходств, так и различий. Можно констатировать, что у нас институциональное оформление партнерства на высшем, федеральном уровне имеет более высокий статус – РТК, генеральное соглашение, однако именно в силу этого его влияние на процесс разработки, принятия и реализации законодательства об охране труда ограничено. В то же время, заслуживает внимательного изучения и возможной адаптации к российским условиям германский опыт создания специализированного института сотрудничества, каким является Комиссия, способного обеспечить охват всего многообразия нормативно-правовых актов по охране труда.