No Law Without Enforcement!
(Процитирован один из лозунгов МОТ: No Law Without Enforcement! — Нет действенного закона без жесткого надзора за правоприменительной практикой. Эта истина придумана не нами и восходит еще к древнеримскому праву и опыту его правоприменения)
Еще раз о формах оценки соответствия
организации работ по охране труда
государственным нормативным требованиям
охраны труда
Г.З. Файнбург,
директор Института безопасности труда, производства и человека
Пермского национального исследовательского политехнического университета,
Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации,
доктор технических наук, профессор
Нет действенного закона без жесткого надзора за правоприменительной практикой — вот почему система государственных нормативных требований охраны труда не может существовать реально без необходимой оценки соответствия деятельности субъекта права (работодателя) по реализации этих государственных требований. Оценка такого соответствия может производиться только внешними, независимыми от оцениваемого субъекта права органами оценки.
Из всего богатого опыта человечества нам известны четыре наиболее развитые и наиболее часто встречающиеся формы оценки соответствия в сфере охраны труда, и важно отметить, что все они не противоречат, а дополняют друг друга, а потому существуют одновременно.
Первой такой формой — абсолютно естественной для государственного регулирования и обязательно необходимой — является государственный надзор за правоприменительной практикой, что закреплено не только национальным, но и международным законодательством МОТ. Подчеркнем, что все без исключения документы МОТ принимаются только лишь после того, как они одобрены тремя сторонами социального партнерства в социально-трудовых отношениях — государством, работодателями и работниками.
Государственный надзор является одной из трех неразрывно связанных обязательных сторон государственного регулирования помимо законо- и нормотворчества и регулирования рынка социально-значимых услуг (в той или иной сфере деятельности). Он осуществляется административными действиями в жесткой форме обязательных предписаний и судебного преследования, штрафных санкций и наказаний в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях и/или Уголовным кодексом РФ.
Другой (второй) формой оценки соответствия является проведение общественного контроля в лице технических инспекций профессиональных союзов работников. К сожалению, они гораздо малочисленнее государственных инспекций и роль их также менее значительна. Однако в условиях Российской Федерации, когда ряды работодателей исчисляются миллионами (около 5,5 млн), а среднее расстояние от региональной Государственной инспекции труда (аналогично — от местонахождения технической инспекции) до работодателя
— сотнями километров, то всеобщий государственный надзор и общественный контроль становятся все более сложными и экономически затратными.
Давайте отвлечемся от основной линии повествования, и представим, что в 83 субъектах нашей страны действуют 1000 государственных инспекторов труда, и каждый из них потратит примерно один рабочий день на проверку одного работодателя. Тогда за 200 рабочих дней в году их будет проверено всего 200 000, а все они — за более чем четверть века! Таким образом, следует
дополнить эти формы оценки соответствия другой более массовой и более адекватной рыночным отношениям формой — в виде сертификации.
Напомним, что сертификация — это процедура официального подтверждения (или удостоверения) специальным независимым полномочным органом [т. н. третьей стороной] соответствия того или иного объекта сертификации каким либо официально установленным для этих объектов требованиям. О положительных результатах процедуры свидетельствует выдаваемый документ — Сертификат [буквально Удостоверение].
Объектом сертификации может быть любое явление нашего мира — от материальных предметов (товаров), оборудования, зданий, сооружений, продуктов и изделий до организации процессов, оказания услуг, выполнения работ и т. п., что делает сертификацию международно признанной универсальной процедурой оценки соответствия, применимой везде, где только она потребуется. По своему смыслу сертификация тесно связана с другими видами оценки соответствия: аттестацией, аккредитацией, экспертизой, аудитом, а также с лицензированием (удостоверением права деятельности). Она в полном смысле проверяет и удостоверяет (сертифицирует) свойства того или иного объекта сертификации в соответствии требованиями, установленными обществом для свойств именно этого типа объектов сертификации. Если не брать во внимание выдачу сертификата, то сертификация будет мало чем отличаться от комплексной (всесторонней) проверки или аудита, в т. ч. органами государственного надзора или общественного контроля.
Важным отличительным позитивным ее признаком является то, что она осуществляется в системе сертификации, которая устанавливается и правила функционирования которой регулируются обществом в лице государства. Исключительно важным преимуществом сертификации перед другими видами оценки соответствия в условиях рыночной экономики становится то, что она может быть осуществлена независимым оценщиком (Органом по сертификации — сертификатором) за счет средств т. н. заявителя — субъекта права, которому хочется пройти процедуру сертификации (того или иного ее объекта) и получить тот или иной сертификат соответствия. Это позволяет естественным образом профинансировать и организовать массовую сертификацию распространенных объектов, найти ресурсы для оплаты высококвалифицированных экспертов по сертификации и создать условия их постоянной профессиональной занятости, что, как известно, единственно способно будет поддерживать и углублять их профессионализм.
Более того — и иному читателю это покажется парадоксальным — официальная обоснованная оплата работы органов и экспертов по сертификации способствует становлению и укреплению общественного порядка, социального мира, справедливости, ибо отсекает и предотвращает коррупцию среди сотрудников органов государственного надзора и бескомпромиссную войну работодателя с сотрудниками и органами общественного контроля (с профсоюзами).
Да, в отдельных случаях отдельными заявителями у отдельных недобросовестных Органов по сертификации результаты сертификации могут быть куплены. Такая практика, к сожалению, еще существует, но она не является отличительным свойством сертификации и выступает в нашей стране лишь как неизбежное социальное зло, до сих пор сопровождающее почти все социальные процессы. С такой порочной практикой нужно и можно успешно бороться, а ее противозаконное существование не означает необходимость отказа от создания правовых институтов сертификации. Вот и возможные деформации процесса сертификации из-за финансового влияния заявителя не могут служить основанием для отказа от введения и массового проведения сертификации. Недаром народная мудрость гласит, что из двух зол нужно выбирать меньшее. Понятно, что гораздо большим злом являются не огрехи в проведении, а отсутствие сертификации.
Важными преимуществами сертификации перед государственным надзором и общественным контролем являются: 1) ее единообразная регламентация, закрепленная в Положении о сертификации; 2) неотвратимая публичность, закрепленная сертификатом; 3) коллегиальность в проверке и принятии решений, закрепленная невозможностью индивидуального осуществления проверки и оценки, 4) естественная демократичность, закрепленная свободным выбором оценщика (т. е. органа по сертификации).
Важным психологическим ее достоинством является отсутствие острого принуждения, определенная ее добровольность. Ведь даже в рамках обязательной сертификации заявитель во многом свободен, делая все добровольно: он сам выбирает сроки проведения сертификации, готовится к ней, настроен на сотрудничество с органом по сертификации и на устранение сделанных замечаний и т. п. Все это способствует успеху сертификации и ее распространению. Именно поэтому сертификация работ по охране труда является важнейшей процедурой обязательного государственного оценивания и признания соответствия проводимых работодателем работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда.
Такая сертификация является публичной общественной оценкой труда работодателя и его работников в сфере охраны труда. Она проверяет и удостоверяет выполнение ими социально приемлемых условий ведения производственной деятельности, минимально необходимых для сохранения трудового потенциала нации.
Но и этого в определенных условиях недостаточно. Но для кого? Конечно, не для крупных и средних предприятий, а для предприятий малого бизнеса, включая микропредприятия. Им сложнее провести сертификацию, она оказывается слишком дорогой — не по причине собственной дороговизны, а потому, что естественная стоимость работ экспертов не соответствует малым размерам предприятия и малому ее бюджету. Так возникает необходимость в четвертой форме оценки соответствия — в декларировании.
Для малых предприятий вполне приемлема схема самооценки и декларирования соответствия. Но Москва слезам не верит, и такое фактически самодекларирование должно пройти экспертизу охраны труда (как декларации безопасности проходят экспертизы промышленной безопасности). По своей сути декларирование несколько иной (в отличие от государственного надзора, общественного контроля и сертификации) и менее затратный вариант оценки соответствия.
Но и здесь требуется наличие внешнего оценщика, ибо тысячелетний опыт человечества однозначно свидетельствует о том, что без принуждения к правильной правоприменительной практике всегда найдется масса желающих не подчиниться закону, что особенно характерно в нашей стране с ее устойчивым правовым нигилизмом (Кстати, будучи в середине прошлого года в Германии, Президент России Д. А. Медведев сказал, что различие закона и правоприменительной практики в нашей стране огромно!).
Обратим внимание читателя, что все, о чем мы говорили выше, абсолютно необходимо любому цивилизованному развитому, социально ориентированному государству, которое стремится реально управлять всеми
социальными и экономическими процессами в стране, быть государством всеобщего благоденствия, а не государством — ночным сторожем.
А какова позиция работников? Она однозначна. Работники и объединяющие их профсоюзы объективно заинтересованы, чтобы государственные нормативные требования охраны труда работодателем выполнялись, и с этой точки зрения оценка соответствия безусловно должна, просто обязана быть объективной и осуществляться как можно качественнее.
А что же думают работодатели? Зачем им нужна — и нужна ли — оценка соответствия по охране труда? И здесь нужно сразу же разделить всю огромную массу работодателей на две неравные группы: одна, меньшая, из тех, кому это нужно, и другая, большая, — из тех, кому это вовсе не нужно.
Заметим, что работодатель — подавляющее их большинство — функционирует только для получения прибыли, а потому делает и будет делать преимущественно только то, что необходимо именно для этого. Но характер и масштабы производственной деятельности и общий социально-экономический климат в стране объективно делят предпринимателей на две группы.
В одной группе — крупные и средние предприятия, и особенно реального бизнеса, чей имидж очень важен на рынке продаж. Такие предприятия нуждаются в рекламе и устойчивом развитии, в поддержании качества и имиджа своей продукции и репутации, в сохранении трудового потенциала квалифицированной рабочей силы, и, естественно, в мероприятиях охраны труда. Но не столько в самих по себе мероприятиях, сколько в их публичности!!! И так есть и будет потому, что именно публичность влияет на продажи, а, значит, и на получение дохода, и, следовательно, прибыли. В этой ситуации работа по охране труда становится только косвенным фактором усиления публичности, как непосредственного фактора увеличения (или сохранения) прибыли.
Такие предприятия нуждаются в знаковой публичности — международной, национальной, государственной или очень престижной добровольной. Этим требованиям отвечает сертификация. Таким предприятиям
не нужна ни оценка соответствия в форме плановой проверки органами госнадзора (она не носит характер публичности), ни [само]декларирование соответствия, ибо последнее публично лишь по своему формальному обличию, а на деле антипублично, поскольку в глазах общественного мнения и государственных органов (их сотрудников, а не формальных организаций) такому декларированию (тем паче в стране с устойчивым презрением к закону и ее стремлением к надувательству и обману) грош цена даже в базарный день.
В другой (очень широкой) группе — малые предприятия, предприятия одного хапка, и предприятия ничего не производящие, а лишь перераспределяющие национальный доход. Все они предпочитают работать в серой тени, публичность им не нужна, они охотно воспринимают лозунг бесплатного бесконтрольного самодекларирования, что реально позволяет им поддерживать (Если это вдруг понадобится, хотя все они обходились и обходятся без охраны труда) видимость законопослушности. Некоторые из них проведут самооценку и декларирование, и их наличие оправдывает введение этой достаточно сомнительной в плане эффективности, но в принципе массовой процедуры. Общая идея рациональна (и неплохо работает в законопослушном обществе) только лишь в том, что невысокое качество проведения самодекларирования может быть скомпенсировано в целом по стране большей
массовостью применения этой процедуры. Вот почему намеченная Минздравсоцразвития России полная ликвидация сертификации организации работ по охране труда и ее формальная замена на добровольное декларирование — по нашему глубокому убеждению — в целом (для большинства работодателей) не меняет ситуацию (малыми предприятиями сертификация и так не проводилась при всей её обязательности), но вот крупные предприятия (и их аутсорсинговых подрядчиков), которые медленно, но все же вели сертификацию, ставит в относительно сложное положение. Выход из него известен и печален для всего российского бизнеса и отечественных экспертов в этой сфере охраны труда, он давно практикуется — это сертификация уже по британскому стандарту OHSAS через российские филиалы достаточно известных (имиджевых) иностранных аудиторов и сертификаторов (с естественной откачкой средств за границу).
Еще раз подчеркнем, что истинные интересы государства и общества требуют, чтобы оценка деятельности в сфере охраны труда и безопасности производства по защите наемных работников от профессиональных рисков проводилась в обязательном порядке и по единым правилам, которые давали бы возможность единообразно установить все вытекающие из такой оценки организационные, юридические и финансовые отношения работодателя с работниками и государством, в т. ч. и c созданными государством в этой сфере внебюджетными фондами. Повторимся: такая оценка должна быть обязательной и государственной, но реализовываться в форматах рыночного регулирования в виде обязательных сертификации или (само) декларирования соответствия.
Лишь одновременное совмещение государственного надзора и сертификации организации работ по охране труда на соответствие государственным требованиям даст реальную возможность с помощью рыночных внеэкономических мер регулировать не только наиболее важные элементы организации работ у каждого работодателя и реальные условия труда работников, но и важнейшие условия качественного и законного оказания услуг по охране труда, обеспечивая единообразие их качества и характера оказания.
Только так можно осуществить намеченный в Концепции демографической политики России на период до 2025 года переход в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками.
Таковы в целом основные моменты государственного внеэкономического рыночного регулирования оценки соответствия организации работодателем работ по охране труда и управлению профессиональными рисками государственным нормативным требованиям охраны труда.