Подъем без переворота. ЕЩЕ РАЗ ОБ ОЦЕНКЕ СООТВЕТСТВИЯ
ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТ ПО ОХРАНЕ ТРУДА
ГОСУДАРСТВЕННЫМ НОРМАТИВНЫМ ТРЕБОВАНИЯМ
ОХРАНЫ ТРУДА
Свет мой, зеркальце, скажи!
Да всю правду доложи…
Классика
Г.З. Файнбург,
директор Института безопасности труда, производства и человека
Пермского национального исследовательского политехнического университета,
Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации,
доктор технических наук, профессор
ПОСТАВИМ ПЕРЕД СОБОЙ ВАЖНЫЙ ДЛЯ ВСЕХ заинтересованных в охране труда вопрос: а что является главным индикатором правильности нашей деятельности по охране труда? Напрашивается ответ: количество случаев производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, ведь недаром у англоговорящих этот индикатор зачастую превращают в идею-лозунг Zero accident — нулевое число случаев. Но это не совсем так.
Во-первых, уровень травматизма и заболеваемости только тогда отражает реальность, когда выражен в относительных числах (Лучше на 1 000 000 часов работы, чаще и общепринято во всем мире — на 100 000 работников, а в нашей стране в отличие от международной практики почему-то на 1000 работников (травмы) или на 10 000 работников (профзаболевания)), во-вторых, травмы и заболевания бывают разные по тяжести, что учитывать очень сложно, а потому частично делается только для травм, в-третьих, есть «учетные» и «неучетные» травмы и заболевания, все они входят в общую картину «охраны» труда работников и требуют своей оценки и описания своего вклада в общую картину, в-четвертых, — и это очень существенно — в разных по характеру производственной деятельности и численности работников организациях уровень рисков разный, а именно он в сочетании с численностью дает реальную картину. Но на малых предприятиях (а это основной состав работодателей) по законам статистики все эти показатели просто не работают (Сегодня в нашей стране среднестатистически по всем видам экономической деятельности за год происходит до 10 смертельных несчастных случаев на 100 000 работников, что дает частотность, равную 10/100 000. Эту же частоту дает один смертельный несчастный случай на 10 000 работников в год, на 1000 работников за 10 лет, на 100 работников за 100 лет, на 10 работников за 1000 лет. Это означает, что отсутствие смертельных несчастных случаев на отдельном малом предприятии никак не характеризует отсутствие работы по охране труда. Редкость событий — причина «везения» ничего не делающих!), тем самым уровни травматизма и заболеваемости могут быть признаны индикатором только очень плохого положения дел, но никак не хорошего или среднего, т. е. они не годятся в качестве критериев выполнения работодателем своих обязанностей перед работниками, государством и обществом.
Так что же тогда является главным индикатором правильности всей нашей деятельности по охране труда?
Правильный и единственно верный ответ: соответствие всего того, что мы делаем в этой сфере, тому, что должны были бы сделать. На языке права это называется соответствием организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда, причем оценка соответствия может выполняться как в форме сертификации организации работ по охране труда, так и в форме декларирования соответствия. Подчеркнем: обязательность оценки соответствия организации работ по охране труда у каждого работодателя объективно следует из обязательности выполнения всеми работодателями государственных нормативных требований охраны труда и современного состояния дел в этой области.
При этом интересы работников и работодателей, государства и общества в целом требуют, чтобы оценка в сфере охраны труда и безопасности производства по защите наемных работников от профессиональных рисков проводилась по единым правилам (Это требование вытекает из единства конституционных прав и гарантий работников. Общие требования охраны труда, ее цели и задачи едины для ВСЕХ и ВСЯ! Методы и средства могут несколько различаться, но только в пределах, не нарушающих это, установленное законом, единство. Кстати, это же требует, чтобы любые так называемые добровольные системы оценки соответствия были унифицированы по критериям оценки), которые дают возможность единообразно установить все вытекающие из такой оценки организационные, юридические и финансовые отношения работодателя с работниками и государством, в т. ч. с созданными государством в этой сфере внебюджетными фондами (социального страхования в первую очередь). И вместе с тем оценка трудоохранной деятельности ведется все еще главным образом (если не исключительно) в форматах старого образца, во многом неадекватных новым рыночным условиям хозяйствования, в частности, методам и средствам государственного надзора и общественного контроля. К сожалению, неверное понимание методов уменьшения административного давления на бизнес, усиленно лоббируемое бизнесом, уже привело к ограничению частоты возможных проверок госинспекторами с одновременным нарастанием штрафа за выявленные нарушения, что неумолимо приводит всю сферу охраны труда в состояние неуправляемости и бесконтрольности. В этих условиях тормозится и намеченный в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года переход в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками, который может успешно состояться только лишь при условии его «правового наполнения» нормативными документами, фиксирующими новые механизмы управления в новых — для нашей страны — реалиях рыночной экономики и гражданского общества.
Заметим: надлежащее проведение оценки соответствия служит не только задачам внешнего надзора и контроля, но и задачам самоконтроля и самоанализа трудоохранной деятельности работодателя, позволяет формализовать и унифицировать традиционные проверки государственными и техническими инспекторами труда.
Введением оценки соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда в повседневную практику будет достигнуто сочетание публичных и частных интересов, создание правопорядка, столь необходимого для управления профессиональными рисками при ведении хозяйственной деятельности.
Аудит и экспертиза как формы государственного регулирования
Формализация оценки соответствия в рыночных условиях позволяет опираться не только на традиционные формы госрегулирования правоприменительной практики — государственный и общественный контроль, но и на новые инструменты оценки — аудит и экспертизу.
По своей сути оба инструмента — виды проверки, но аудит больше годится для сертификации, а экспертиза — для декларирования соответствия.
Обратим внимание читателя, что аудиторская деятельность представляет собой проверку, которая осуществляется независимыми (от проверяемого) аудиторами или и аудиторскими фирмами в двух направлениях: а) проведение объективного анализа состояния дел хозяйствующего субъекта, когда это в обязательном порядке требуется законом или уполномоченными государственными органами (обязательная внешняя аудиторская проверка); б) по собственной инициативе хозяйствующего субъекта, когда он нуждается в оценке состояния своих дел с помощью независимого анализа или же стремится подтвердить надлежащий уровень законопослушания и надежность своего положения перед другими участниками экономической деятельности (инициативная внешняя или внутренняя аудиторская проверка).
Потребность во внешней проверки с ее возможностями независимой и потому достаточно объективной оценки неотвратимо возникает в связи с необходимостью обеспечить правильное выполнение государственных нормативных требований охраны труда и достоверность статистической отчетности всеми автономно хозяйствующими субъектами права для удовлетворения всех законных трудоохранных, налоговых, статистических, информационных и иных требований государства, региональных и муниципальных властей, социальных фондов, других субъектов права, в том числе физических лиц, связанных с проверяемым субъектом соответствующими правоотношениями.
Потребность в инициативной проверке возникает из-за требований рынка, где важно не только знать состояние собственных дел, но и в условиях конкуренции иметь возможность аргументировано представить себя всем заинтересованным лицам как надежного партнера и производителя.
Аналогична ситуация и с экспертизой, но в отличие от аудита она работает с итоговым готовым документом, подписанным работодателем, и может к тому же проверить его грамотность и честность!
В настоящее время аудиторская и экспертная деятельность в сфере охраны труда в Российской Федерации только еще развивается и фактически представлена лишь частью обязательной сертификации организации [работодателем] работ по охране труда, лишенной в настоящее время реальных механизмов полного своего воплощения, и внешним аудитом состояния условий труда [работников] — аттестацией рабочих мест по условиям труда.
Заметим: официальная терминология охраны труда не говорит об аудите или об экспертизе (если не брать в расчет национальные стандарты), но говорит об услугах по охране труда. В широком смысле слова «услуги» аудит и экспертиза — это разновидности услуг, а потому юридизация аудиторской и экспертной деятельности в трудовой сфере неразрывно должна быть связана с юридизацией оказания услуг по охране труда.
Государственное регулирование оказания услуг по охране труда в рыночной экономике должно носить характер прямого «воздействия» на субъекты права, дополняемого при необходимости частичным непрямым воздействием через саморегулируемые организации.
Такое регулирование заключается:
а) в проведении аккредитации организаций на право осуществления экономической деятельности по оказанию услуг по охране труда с выдачей соответствующего квалификационного аттестата;
б) в ведении государственного реестра аккредитованных организаций;
в) в проведении аттестации (сертификации) специалистов на право осуществления ими профессиональной деятельности в сфере охраны труда и безопасности производства с выдачей соответствующего квалификационного аттестата сертификации (сертификата компетентности);
г) в ведении государственного реестра аттестованных (сертифицированных) специалистов.
Вышеназванными действиями государство получает возможность регулировать с помощью рыночных внеэкономических мер не только важнейшие элементы организации работ у работодателя и реальные условия труда работников, но и важнейшие условия качественного и законного оказания услуг по охране труда, обеспечивая единообразие качества и характера оказания таких услуг.
Что мешает охране труда идти вперед?
Современное состояние всей охраны труда в России можно охарактеризовать как затянувшееся переходное от системы административного управления советского периода к системе рыночного управления на основе оценки профессиональных рисков. Три обременения советского наследия буквально «душат» механизмы функционирования и саморегулирования в охране труда новой формации.
Это, во-первых, различного рода немонетизированные льготы, компенсации и досрочные трудовые пенсии, увязанные с массовым распространением неблагоприятных условий труда.
Во-вторых, отсутствие адекватных механизмов «принуждения» работодателей к требуемой правоприменительной практике, тем более что первое обременение (особенно для государства в целом) благо и для отдельного работодателя, т. к. позволяет уменьшать налогооблагаемую базу и вообще расплачиваться с пострадавшими за свои грехи и сверхприбыли чужими деньгами, и для отдельного работника, поскольку позволяет ему тешить себя иллюзиями, что таким образом он получает за свой тяжкий труд больше.
В-третьих, полное отсутствие у работников мотивации к соблюдению элементарных правил безопасности, растущего из года в год в силу тотального правового нигилизма населения, его презрения к закону, постоянно попираемому сильными мира сего (Кстати, во время последнего визита в Германию Президент России Д. А. Медведев высказал сожаление, что различие закона и правоприменительной практики в нашей стране огромно!).
Неразрывный клубок этих трех обременений полностью характеризует современную охрану труда и ведет к нейтрализации почти любого несистемного регулирующего воздействия и к стагнации всех негативных явлений во всей красе российской действительности.
В этой ситуации имеется практически лишь один путь решения вышеназванных проблем — медленно и косвенно по максимуму убрать все немонетизированные льготы, компенсации и досрочные трудовые пенсии, перенеся бремя их «реализации» на работодателя — рискосоздателя и рискодержателя [risker] всех профессиональных рисков (а также их социально-экономических последствий), одновременно вводя реальную ответственность работодателя и работника за соблюдение требований охраны труда.
Убрать все массово раздаваемые льготы получится только путем «АРМ по условиям труда» — фактически оценки (аттестации) условий труда по уровню профессионального риска. Пусть не совсем четко, но это давно уже делается.
Заставить работодателя — рискодержателя платить за «поддерживаемые» им риски можно только через механизм дифференциации страховых тарифов на основе дифференцированной оценки организации работ по охране труда на соответствие с государственными нормативными требованиями. А для этого оценка соответствия должна быть строго обязательной и реальной, в чем-то тотальной, неизбежной, влияющей на все виды экономической деятельности — участие в конкурсах, тендерах и аукционах, на получение лицензий, регистраций и т. п.
Однако обилие работодателей (более 5,5 млн) делает невозможным (физически и финансово) поддержание традиционных методов и институтов оценки соответствия — государственных инспекций труда. Значит, формы оценки должны быть дополнены рыночными механизмами — сертификацией и экспертизой декларирования соответствия. Внедрение таких форм в практику должно вызвать к жизни тысячи «сертифицирующих» и «экспертирующих» органов по оценке соответствия, проводящих свою деятельность на средства миллионов аудированных — по причине «сертификации» или «экспертизы» работодателей. Повторим: такая оценка должна быть обязательной и государственной, но реализовываться в форматах рыночного регулирования в виде обязательных сертификаций или [само] декларирования соответствия. И все это должно быть сделано как можно скорее (правовой вакуум — эффективнейший враг любого регулирования!).
Но этого мало. Нужно любой ценой (конечно, не под страхом расстрела, а методами демократического гражданского общества; Например, обязательного соцстрахования работниками своего безопасного поведения с ежегодным возвратом страховых сумм тем из них, кто своими действиями сумел избежать в этот период травмирования или профзаболевания. Механизмы такого возврата можно заимствовать из практики налоговых вычетов) «заставить» работников придерживаться своих обязанностей по охране труда, а для этого сначала нужно «вложить» эти обязанности им в голову, т. е. привести их профессиональные компетенции в соответствие с реальными потребностями.
Известно, что рыба с головы гниет (фактически с жабер), а потому профессиональные компетенции сперва нужно дать всем специалистам по охране труда, особенно занятым оказанием услуг в этой сфере. Сегодня на просторы «Клондайка» охраны труда ринулись сотни тысяч «золотоискателей», ничему и никогда здесь систематически не учившихся. Именно они несут «знания» в кавычках и навыки презрительного отношения к закону и требованиям охраны труда, видя здесь только «бизнес», простор для «чесания пуха», «рубки капусты» и т. п. Так нужно воспользоваться их энергией, умением «делать деньги из воздуха», но вложить все это во вполне цивилизованное русло оказания наукоемких — по своей сути — квалифицированных специализированных услуг.
И сделать это необходимо как можно скорее, тем паче, что требованиями № 238-ФЗ от 18.07.2011 открываются все возможности для этого. Теперь Минздравсоцразвития РФ — а это регулятор всей нашей деятельности — может устанавливать: услуги, требующие аккредитации, и правила самой аккредитации; требования, которым должны соответствовать аккредитуемые субъекты права и т. п.
Все это позволяет возродить столь нужную сегодня систему сертификации организации работ по охране труда уже на другой — современной, юридической основе.
«Пирамида» госрегулирования оценки соответствия организации работ по ОТ
Надо учесть, что система инструментов воздействия на «регулируемую» многомиллионную массу субъектов права может быть только пирамидальной, ибо прямое законодательное регулирование деятельности субъектов права у нас недейственно, а основание пирамиды (регулируемые субъекты права) — очень обширно. Вот почему нужна вертикальная пирамида управления, которая позволяет «физически» осуществлять регулирование.
Федеральный уровень
На этом уровне (на вершине пирамиды) находится регулятор — Минздравсоцразвития России, он создает право и инструменты принуждения к правоприменительной практике. К регулятору примыкает юридически независимая от него Российская трехсторонняя комиссия, ибо без нее никакой нормативный акт по охране труда не состоится, и основные инструменты принуждения к правоприменительной практике — государственный надзор со стороны госинспекций труда и общественный контроль со стороны технической инспекции профсоюзов.
Важную роль в процессе управления и регулирования играют различные «органы» реализации, в т. ч. научные институты Минздравсоцразвития РФ, саморегулируемые организации и ассоциации организаций и специалистов по охране труда и т. п.
Региональный уровень пирамиды образуют органы региональной власти, территориальные подразделения федеральных органов надзора и контроля, а также ФСС РФ, региональные объединения профсоюзов и работодателей, региональные ЦОТ, региональные ассоциации и СРО.
Корпоративный уровень занимают Органы по сертификации, организации, оказывающие услуги по аудированию и экспертизе и т. п. Этих организаций нужно достаточно много, ибо работодателей пять миллионов, рабочих мест — 50 миллионов, а лиц, нуждающихся в обучении, — 65 миллионов!
Сертификация организации работ по охране труда — не сертификация товаров с их ограниченной номенклатурой (там и сотни Органов хватит); это полнокровная ежедневная жизнь миллионов субъектов права, затрагивающая всех и каждого, и здесь счет идет на тысячи. Если на сотню работодателей мы хотим иметь один
«Орган» (по весьма условному принципу — два рабочих дня на работодателя, а таких дней в году — двести), то Органов должно быть 50 тысяч! (Если кто-то один будет оформлять примерно один Орган в час — по десятку в день, то за год получим 2000, и потребуется 25 лет, чтобы аккредитовать всех, либо 25 квалифицированных и ответственных специалистов, чтобы справиться за год!). Если мы решим, что один «Орган» будет на тысячу предприятий (но он должен иметь не менее десяти специалистов для десяти потоков по 100 работодателей в каждом), то будет нужно 5000 Органов, и одному лицу понадобится два года, чтобы всех аккредитовать.
Но всё равно нужны тысячи организаций, чтобы справиться с оказанием услуг по охране труда в форме всеобщей обязательной сертификации и декларирования соответствия (при условии обязательности экспертизы декларации). Эти организации — «Органы» в погоне за прибылью и личным успехом и процветанием даже мертвого заставят «сертифицироваться» и достанут всех работодателей до кишок… И тем самым обеспечат выполнение государственных нормативных требований охраны труда всеми работодателями, что не может не дать огромного эффекта в масштабах всей страны (Статистика показывает: сегодня прошли сертификацию, т. е. вели работы по охране труда, только немногие работодатели (примерно один из тысячи). Это значит, что за счет проведения реально обязательной и всеобщей оценки соответствия мы можем улучшить работу по охране труда в 1000 раз! Значит, и конечные показатели — травматизм и заболеваемость уменьшатся как минимум в разы и приблизятся к показателям Западной Европы, Северной Америки и азиатских «тигров» — Японии и Южной Кореи! А этого более чем достаточно)!
И все это будет покоиться на квалифицированной и ответственной работе десятков тысяч специалистов по охране труда, поскольку, как известно, вся деятельность юридических лиц осуществляется лицами физическими. И здесь надо сделать отступление. Очень важное отступление. Очень!
О стимулировании внутренней мотивации на законопослушное выполнение требований охраны труда
Людям нужен положительный стимул, и для миллионов таким стимулом саморегулирования могут стать морально-психологические стимулы, стимулы честолюбия и даже тщеславия. Становится все яснее, что методы госрегулирования отнюдь не исчерпываются хорошо известным администрированием. А если этот ресурс в той или иной мере исчерпан, следует, видимо, — и мы глубоко убеждены в этом — обратиться к другим методам регулирования деятельности в сфере охраны труда, а к ним относятся экономические и социально-психологические методы управления, представляющие специфические мотивационные способы воздействия на личность, социальную группу или общность, а также на отношения и взаимодействия между ними.
Не секрет, что современный рынок в условиях его перенасыщения, жесточайшей конкуренции и массовой рекламы требует высокого имиджа производителя, обеспечивающего высокий бренд продукции, а следовательно, и значительные объемы продаж. Производитель все более нуждается в возможности показать свои неограниченные возможности не только в непосредственном производстве, но и во всех связанных с ним аспектах производственной деятельности. Казалось бы, какое потребителю качественного товара дело до уровня загрязнения природы производителем, а без экологического менеджмента ни одна крупная компания существовать уже не может. Пришло время и для охраны труда.
Поэтому сегодня серьезному производителю-работодателю нужно освещение (пиар) выполнения им его святых обязанностей перед обществом, в т. ч. и по охране труда. Такое освещение достигается через декларирование, сертификацию и награды разных конкурсов! Декларации (прошедшие экспертизу), сертификаты, дипломы, медали и кубки материально воплощают успешность деятельности работодателя, они наглядны, осязаемы (даже на ощупь) и легко используются в рекламных целях. Это механизмы для развития успеха работодателя, в т. ч. индивидуального предпринимателя. Они востребованы, ибо понятны и направлены на поддержание деятельности работодателя, но не наказание за ошибки.
Если сертификация (или декларирование, прошедшее экспертизу) является единственным системным средством оценки всей системы организации работ по охране труда, то различные конкурсы позволяют оценивать отдельные аспекты этого комплекса по выполнению отдельных государственных нормативных требований.
Несмотря на хорошо известные всем преимущества соревнования, сегодня конкурсы в сфере охраны труда проводят только некоторые энтузиасты-компании и отдельные регионы, а на федеральном уровне такая поощраемая государством соревновательная система (Включение конкурса по охране труда в виде подконкурса общего прямого федерального конкурса «социальной ответственности» предприятия не позволяет до конца решить вопрос о расширении и углублении работ по охране труда) отсутствует, а жаль. Именно сюда можно и нужно направлять определенные государственные средства, расходуя их на организацию стимулирования деятельности работодателя. И средства эти окупятся многократно, ибо для победы в конкурсах (особенно над конкурентами на рынке продукции и/или услуг) работодатель (да и его собственник тоже) готов вложить и вложит свои средства, значительно превышающие возможности государства (и именно туда, куда нужно и с максимальной отдачей! При этом не надо мучиться с проверкой «целевого расходования» средств, работодатель все сделает сам, на свои деньги и с максимально возможной эффективностью).
А как стимулировать работника — это немалый и до сих пор не решенный вопрос. Не говоря уже обо всех работниках, обратим внимание на их «авангард» — специалистов по охране труда или уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда и т. п. Всевозможное и повсеместное стимулирование личной заинтересованности специалистов по охране труда в реальном успехе охраны труда, а не желаний только «отмазаться» самому и «отмазать» работодателя перед инспекцией — вот важная и повседневная задача государственного регулирования. Однако — к большому сожалению — системы государственного стимулирования личности в сфере борьбы с профессиональными рисками в нашей с вами стране всё еще нет.
Заметим, например: премии правительства по науке и технике присуждаются ежегодно за наиболее значимые достижения в этой области, в т. ч. за работы, являющиеся значительным вкладом в решение проблем охраны природы либо за создание в этой области высококачественных учебников для образовательных учреждений. Но вот о достижениях в сфере охраны труда в соответствующих нормативных актах там не говорится, а жаль. Разве было бы плохо, если бы в Положении о премиях правительства по науке и технике появились абзацы о ежегодном присуждении этих премий: — за работы, ставшие значительным вкладом в решение проблем охраны труда и безопасности производства, управления профессиональными рисками;
— за создание высококачественных учебных, методических и учебно-методических пособий для организации работ по охране труда и массовому обучению работников защите от профессиональных рисков;
— за создание высокоэффективных систем управления охраной труда и/или профессиональными рисками на различных уровнях управления?
Нам кажется, что это было и рационально и эффективно! Более того, поскольку охрана труда — неотъемлемый элемент и непременное условие любой (!) трудовой и производственной деятельности человека, то она всеобща так же, как и сама жизнь. И самое главное, так же разнообразна. Специалисты хорошо знают, что разные отрасли производственной деятельности требуют разных способов обеспечения безопасности труда, т. е. и разных подходов к их оценке, и вот почему только «внутренняя мотивация» на безопасный труд каждого работника способна переломить ситуацию и существенно сократить уровень производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.
Кроме того, миллионы работодателей — юридических лиц кому-то принадлежат; они приносят деньги своим собственникам, но могут принести еще и общественное признание! Разве откажется какой-либо — пусть даже крупный или гордый своей независимостью индивидуальный предприниматель получить из рук президента (или его полномочного представителя) орден или медаль за безупречную организацию охраны труда и безопасности производства у себя на предприятии?
Да и, наконец, государевы слуги — госслужащие тоже люди, и ничто человеческое им не чуждо. Разве многие из них, отдав всю свою жизнь системе управления охраной труда, не достойны самых высоких государственных наград!
Но… как раз этого в нашей стране нет, надеемся, только пока. Парадоксально, но факт: можно получить и государственную медаль «За отвагу», и ведомственную «За заслуги», но никак нельзя получить хотя бы ведомственную медаль «За охрану труда». Можно получить ведомственный нагрудный знак «За безупречный труд», но нельзя получить общегосударственный нагрудный знак «За безопасный труд».
Все это область большой и нужной работы, которую государство должно выполнять для всемерного стимулирования деятельности работодателей и их работников, органов власти и оказывающих услуги по охране труда специалистов и организаций!
О компетентности специалистов по ОТ
Но, прежде чем награждать, нужно научить людей эффективно и безопасно работать, достигать и достичь успеха в сфере охраны труда. Необходимо в ближайшее время установить требования к компетентности специалистов по охране труда и других работников, что потребует принятия согласованных документов — ЕТКС,
Порядка обучения, Порядка подготовки экспертов и Требований к специалистам организаций, оказывающих услуги по охране труда и т. п.
Основные требования понятны и известны: высшее профессиональное образование, дающее право на деятельность в сфере охраны труда и безопасности производства (включая профессиональную переподготовку), повышение квалификации по общим вопросам и специальным — например, проведение аудирования. Все это реально, ибо согласно своему Положению Минздравсоцразвития РФ организует (пункт 5.6) деятельность по профподготовке, переподготовке, повышению квалификации и стажировке… отдельных категорий работников в области охраны труда.
Очень важна правильная формулировка требований в ЕТКС. Несомненно, что требования к квалификации [специалиста служб охраны труда] должны предусматривать высшее образование по направлению специальностей «безопасность жизнедеятельности», «безопасность в техносфере», «безопасность технологических процессов и производств» либо профессиональное образование (техническое или санитарно-гигиеническое) с обязательной переподготовкой в области охраны труда, дающей право профессиональной деятельности в этой сфере и/или дополнительную квалификацию «менеджер по охране труда» без предъявления требований к стажу, или среднее профессиональное (техническое) образование и стаж работы в организациях данного вида экономической деятельности не менее трех лет и дополнительное профессиональное образование (переподготовка) в сфере охраны труда.
Построив требования к специалистам, легко построить и требования к организациям — главное, что они должны будут иметь специалистов, пригодных для выполнения работ и услуг по охране труда в том объеме (не в денежном выражении, а в трудоемкости), за которые берется организация.
Эскиз нового порядка оценки соответствия
Поскольку Минздравсоцразвития РФ имеет полномочия принимать порядок подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда (подпункт 5. 2.65_1 Положения о Минздравсоцразвития РФ), то основным документом будет порядок подтверждения соответствия… Но это именно порядок — кто, куда, кому, зачем, как, в какие сроки… и т. п. Именно Порядком будет введена столь нужная всем Система подтверждения соответствия (в которой будут существовать и сертификация, и экспертиза деклараций соответствия), и основные ее принципиальные черты — Центральный орган ССОРОТ, определяемый федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке госполитики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны труда [вершина], органы по сертификации и учебно-методические центры (их будет немного) [вторая ступень Пирамиды управления], экспертные центры и их деление по отраслям (их будет намного больше) [другая ступень], экспертов (трех категорий — эксперт-стажер, эксперт-аудитор, ведущий эксперт-аудитор — их будет еще больше) [это еще одна ступень], комиссии по аппеляциям и инспекционному контролю, научно-методический совет и т. п. А саму Систему до конца, включая аккредитацию ее участников внутри Системы, сформирует уже ее Центральный орган.
Здесь нужно четко понимать и отстаивать свое понимание перед юристами — не специалистами по охране труда, что создаваемая Минздравсоцразвития России система — это другая система оценки соответствия, не совпадающая с системой оценки соответствия
системы технического регулирования, что она не подчиняется правилам технического регулирования, она — другая, это система Трудового кодекса РФ, призванная решить задачу огромной политической важности — преобразования трудовых отношений! Слова одни, и методы похожи, но суть — разные сферы регулирования!
Одна — болты и гайки, другая — человеческие судьбы! Конечно, нам придется взять всю внешнюю риторику и механизмы организации из международных правил и правил российского технического регулирования — других в мире нет — и, используя аналогию закона, построить свою систему. Но это будет другая система! Система Трудового кодекса РФ, регулируемая трудовым правом и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке госполитики и нормативно-правовому регулированию в сфере трудовых отношений, включая охрану труда.
Но этого мало… Поскольку Минздравсоцразвития РФ согласно Положению осуществляет разработку и утверждение сводов правил в установленной сфере деятельности (п. 5.5) и утверждает стандарты безопасности труда (подпункт 5.2.70), нам следует установить ясные для всех по сути и закрепленные в обязательную юридическую форму документы (в форме СБТ):
– что такое организация работ по охране труда;
– что такое оценка соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда;
– что такое порядок проведения оценки соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда.
Содержание этих документов — нормативных актов — должно быть достаточно прозрачно, ибо десятки тысяч людей будут работать в соответствии с ними. Они должны понимать, что они делают. Это потребует принятия пакета из трех (всего-то!) новых Стандартов безопасности труда. Работа над ними давно ведется и практически они готовы. При этом Стандарты «Организация работ по охране труда» и «Оценка соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда» будут едины для любой формы оценки соответствия, в т. ч. и для добровольных систем оценки соответствия, а третий Стандарт «Порядок проведения оценки соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда» будет описывать дифференциацию проведения сертификации и связанного с нею аудита или декларирования соответствия и связанной с ним экспертизой декларации соответствия.
Таковы в целом основные обязательные моменты реализации государственного внеэкономического рыночного регулирования оценки соответствия организации работ государственным нормативным требованиям охраны труда.
Профессионализм и компетентность — основа оценки соответствия
Но весь вышеописанный механизм оценки соответствия будет эффективно и целенаправленно работать, если будет привлечено достаточное число квалифицированных специалистов. Подчеркнем, что одним из обязательнейших условий успешного ведения любой деятельности (а не только оценки соответствия) является наличие у хозяйствующего субъекта права — юридического лица квалифицированных специалистов, штатных работников и привлеченных лиц. А потому проблема фиксации уровня компетентности специалистов по охране труда, а тем более оказывающих услуги в этой области работодателю, становится все более актуальной (особенно при росте невостребованных трудовых ресурсов на рынке труда в условиях финансового кризиса и экономической рецессии).
Рассмотрим ее более детально.
Не секрет, что компетентность любого специалиста (и не только по охране труда) зависит от: а) уровня образованности, б) опыта практической работы, в) личностных качеств, и в каждом конкретном случае весомость «вклада» этих компонент в конечный успех/неуспех конкретного специалиста будет различен.
Менее всего мы можем регулировать личностные качества, да и трудовое законодательство гласит, что «исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией РФ основными принципами правового регулирования трудовых отношений признаются: …обеспечение равенства возможностей работников без всякой дискриминации на продвижение по работе с учетом производительности труда, квалификации и стажа работы по специальности…». Поэтому практически все официально используемые для регулирования измеримые индикаторы компетентности связаны с уровнем квалификации (образованности) и стажем работы по специальности (практическим опытом).
Оценка опыта работы
Проверить истинное богатство и содержание опыта, конечно, в принципе невозможно, однако приблизиться к практически пригодной оценке все же удается, что и делается на практике.
Итак, на практике одной из важнейших характеристик опыта служит его длительность. Да, опыт длительностью до года ни о чем не говорит, а длительностью порядка трех лет уже значим и потому может быть принят во внимание для признания компетенции специалиста. Стаж более пяти лет говорит о приверженности человека к избранной профессии, и, безусловно, должен служить ярким индикатором его компетентности. Другим индикатором, в чем-то как в зеркале отражающим уровень компетентности, служит уровень удовлетворенности работодателя работой данного специалиста; это почти напрямую связано с длительностью работы на одном месте и фактами перехода из маленькой компании в крупную, из неизвестной в известную и т. п., а также его карьерным ростом на одном месте.
Ясно, что начальник службы охраны труда почти наверняка хороший специалист (иначе бы его не назначили), а вот сказать то же самое только лишь по одному названию должности об инженере службы охраны труда уже нельзя. Если уверенный карьерный рост говорит о достойном уровне компетентности, то его отсутствие еще не говорит ни о чем, поскольку компетентность может расти, а возможностей карьерного роста нет. Длительность работы на одном месте или же переходы в связи с карьерным ростом косвенно говорят и об умение человека ладить с окружающими, добиваться своего, своевременно выполнять сложную работу, в то время как частая смена работы может говорить о неуживчивости и чрезмерной конфликтности специалиста.
Третьим индикатором может служить перечень отдельных значительных работ, которые были выполнены данным специалистом в те или иные годы работы, а также наличие поощрения за них. Сюда же можно отнести участие в конкурсах мастерства и победы в них.
Такой перечень не обязательно должен фиксироваться, но, с другой стороны, каждый должен же знать о том, что он сделал в жизни хорошего.
Место работы и должность фиксируются в трудовых книжках и указываются работником в личном листке по учету кадров, но они очень формальны и сухи, и судить по ним о практическом опыте для оценки компетентности человека достаточно сложно. Посмотрите: в других странах (особенно с развитой рыночной экономикой) для первоначальной оценки практического опыта есть так называемый Curriculum vitae, содержание которого позволяет относительно достоверно судить о «претенденте». У нас нет такой традиции, но с подачи иностранных компаний и агентств по персоналу так называемые «резюме» постепенно входят в жизнь, правда, далеко еще не везде.
Оценка уровня образованности
Проверить истинный уровень образованности сложно, если возможно вообще, а потому на практике в качестве критериев (показателей, индикаторов) образованности принимают легко фиксируемые показатели получения того или иного общего и профессионального образования, прохождения того или иного обучения и/или подготовки, актуализацию (обновление) знаний, занятия фиксируемыми видами самообразования и развитие своей профессиональной компетентности.
Обратим внимание читателя, что именно в этой сфере в нашей стране перемены очень существенны и запутаны. Более ранняя система четко выделяла два уровня образования: среднее и высшее, причем второе непременно считалось профессиональным (и тем самым специальным), но для среднего профобразования был уже свой термин — среднее специальное. Вузами готовились специалисты с высшим образованием, инженеры, врачи и т. п., техникумами — специалисты со средним специальным образованием, например техники.
В советское время на специальность, безусловно, смотрели, но главную роль играл приказ о приеме на работу или назначении; существенным, например, было то, что человек — инженер, а не техник, но соответствие специальности требовалось не всегда. Подчеркнем: на всех «опасных» производствах, где несоответствие грозило какой-либо бедой, такого соответствия требовали и добивались, например, путем получения дополнительного профобразования. Так было и есть в горном или врачебном деле и т. д.
Заметим, что в официальных традициях нашей страны, тотально централизованной и унифицированной в советское время, получение образования не связывается с местом обучения — диплом есть диплом! Напротив, в традициях многих других стран при слове «диплом» следует еще добавлять «какого учебного заведения». Это примерно так же, как люди покупают и владеют не автомашиной вообще, а машиной той или иной, иногда очень престижной, марки. По марке (названию учебного заведения) судят о компетентности специалиста, что заставляет это заведение принимать перспективных специалистов (лучших школьников), учить их как можно лучше, но и брать за обучение как можно больше.
Отдельные исключения из правил лишь подчеркивают это правило — по одному лишь имени учебного заведения можно судить о качестве специалиста.
Возникновение рынка в России потребовало расширить практику использования понятия «право профессиональной деятельности». Все хорошо знают о праве на лечебную деятельность врачей, понимают, что водитель должен иметь права, а водитель автобуса еще и безупречный опыт, строитель заниматься строительством, а химик-технолог работать на химическом производстве.
Сегодня все знают о дополнительном профессиональном обучении длительностью не менее 500 часов, дающим право деятельности в той или иной сфере, не совпадающей со сферой действия ранее полученного диплома. Например, в Пермском крае право профессиональной деятельности в сфере охраны труда и промбезопасности после профессиональной переподготовки получили около тысячи специалистов с высшим образованием, такого права не дающим. Появилась и возможность получения (после 1000-часового обучения) дополнительной квалификации «менеджер по охране труда», также дающей такое право. Помимо этого все они должны раз в пять лет проходить повышение квалификации длительностью не менее 72 часов.
В настоящее время эта система подготовки кадров реформируется, вузы перешли на подготовку бакалавров и магистров, но беда в том, что магистры нужны науке и преподаванию, но не нужны производству, а бакалавры получают только общее образование и не получают специального (по крайней мере технического).
Они не специалисты, и их еще надо как-то доучивать. Какова будет новая система «доучивания» и не разрушит ли она производство, сказать сложно.
Такова общая ситуация. Однако в сфере охраны труда и безопасности производства к ней добавляется обязательная необходимость раз в три года (или при необходимости) проходить обучение в пределах должностных (трудовых) обязанностей по охране труда, а для специалистов, занятых на опасных производственных объектах — аттестацию по промбезопасности. Кроме того, руководители и специалисты должны пройти обучение по пожарной безопасности (пожарно-технический минимум) и ряд других (например, экологическая безопасность). Помимо этого все специалисты-электрики должны иметь специальную группу допуска.
Оценка неформального образования
Но все это официальное обучение, подтверждаемое официальными документами — дипломами, свидетельствами, удостоверениями. Как же быть с другими формами фактического обучения — участием в работе семинаров, конференций, совещаний, самостоятельным изучением документов? В нашей стране фиксировать это еще не принято, а жаль, ибо это единственный источник актуализации знаний. К счастью, кое-что уже делается, например, все участники «нормальных» мероприятий получают «сертификат участника», иногда и «сертификат докладчика». Нам кажется, что наличие таких сертификатов или другое фиксирующее отражение участия, например, указание фамилии выступающего в программе докладов или участников круглого стола и т. п., специалиста в работе этих семинаров или конференций следует только приветствовать.
О самообразовании могут говорить и опубликованные работы, статьи в периодической печати или сборниках докладов. Специалист должен показать: он участвует в процессе самообразования, общается с коллегами и посещает выставки, конференции и семинары, следит за своим профессиональным уровнем. Критерий компетентности здесь не столько само участие — оно может оказаться и формальным, —сколько неучастие, отсутствие в деятельности специалиста таких событий на протяжении многих лет!
Еще одним индикатором, свидетельствующим о профессионализме, является его работа в профессиональных сообществах. К сожалению, в России в отличие от многих развитых стран практически нет устойчивых и общепринятых традиций такого участия.
Подводя некоторый итог вышесказанному, обратим внимание читателя, что оценка соответствия компетентности специалистов по охране труда возможна и в целом должна опираться на общепринятые, понятные и в той или иной мере зафиксированные в праве индикаторы. Осталось лишь внедрить ее в практику!
Добровольная сертификация специалистов — система Европейского союза и НАЦОТ
Заметим, что почти такую же систему — систему «сертификации персонала» — наше государство начинало более десяти лет назад, но, к сожалению, она не получила последующей государственной поддержки и развития (См. Постановление Минтруда и Госстандарта России от 29.04.1997 № 21/9 «О развитии системы сертификации персонала в Российской Федерации»). Как говорится, свято место пусто не бывает, и вот НАЦОТ создает и регистрирует свою систему добровольной сертификации СДСОТ, частью которой является сертификация специалистов. В основу положены впервые разработанные в условиях современной России требования к профессиональной компетентности специалистов в области охраны труда, опирающиеся на ряд нормативных документов, в т. ч. и международного уровня (См., например, Европейский стандарт менеджера по охране труда EurOSHM).
Излагаемыми ниже требованиями определяются минимальные критерии и условия, необходимые для сертификации специалистов в области охраны труда в системе СДСОТ. Требования учитывают существующую в стране систему признания профессиональной компетентности и уровней профобразования, в т. ч. в области охраны труда и смежных вопросов безопасности производства. Квалификационные требования позволяют сертифицировать специалистов в области охраны труда, профессиональные компетенции которых отвечают государственным требованиям и подтверждаются соответствующими документами гособразца, без подробного специального тестирования и детальной оценки их
соответствия. Профессиональная компетенция заявителей, не отвечающих вышеназванным требованиям (наличием образования), оценивается в соответствии с дополнительными объективными критериями, в качестве которых в первую очередь рассматривается опыт практической работы. Общий критерий соответствия профессиональной компетентности специалиста складывается из таких частных критериев, как:
— уровень профессионального образования, включая ученые степени и звания (А);
— уровень дополнительного профессионального образования/подготовки (Б);
— прохождение обучения и проверки знаний требований охраны труда (в установленном порядке), а также по другим смежным вопросам безопасности производственной деятельности (В);
— опыт практической деятельности (Г);
— самообразование в сфере охраны труда (Д).
Профессиональная компетенция специалиста соответствует общему критерию своего соответствия, если соответствует всем частным критериям такого соответствия. Несоответствие заявителя одному из частных критериев не является абсолютным препятствием для сертификации, но требует «компенсации» в общем критерии за счет других важных критериев или дополнительных мероприятий, например, дополнительного повышения уровня компетентности до приемлемого.
Обобщенный критерий «Профессиональное образование и квалификация (критерии А и Б)»:
1. Заявитель может иметь ученую степень и/или ученое звание по охране труда, что достаточно для сертификации по обоим данным критериям.
2. Заявитель может иметь диплом с квалификацией «специалист» или «магистр» по группе специальностей, связанных с безопасностью жизнедеятельности, что достаточно для сертификации по обоим данным критериям.
3. Заявитель может иметь диплом с квалификацией «бакалавр» по группе специальностей, связанных с безопасностью жизнедеятельности, что достаточно для сертификации только по критерию А.
4. Заявитель может иметь высшее образование (специалист, магистр) по техническим, санитарно-гигиеническим, естественно-научным (физика, химия, биология) специальностям и/или же ученую степень по этим группам специальностей, что достаточно для сертификации только по критерию А.
5. Наличие у заявителя, удовлетворяющего требованиям, изложенным выше в пп. 3 и 4, диплома о профессиональной переподготовке с квалификацией «менеджер по охране труда» или диплома о праве ведения профессиональной деятельности в области охраны труда и/или безопасности производства достаточно для сертификации по критерию Б.
А во всех других случаях на сертификацию можно претендовать только при условии прохождения специального модульного курса охраны труда объемом не менее 250 часов; как минимум 150 из них должны охватывать все предметные области в соответствии с «Программой обучения для сертификации профессиональной компетенции специалиста по охране труда». Курс состоит из теоретической части, практических заданий и заканчивается публичной защитой аттестационной работы. Оставшиеся 100 часов могут быть зачтены или же проведены в форме краткосрочных тренингов, семинаров, конференций. Орган по сертификации может учесть заявителю учебные часы и предыдущих повышений квалификации в этой области.
В качестве критерия В служит «Прохождение обучения и проверки знаний требований охраны труда (в установленном порядке) и по другим смежным вопросам безопасности производственной деятельности»:
1. Заявитель должен пройти стандартное обучение и проверку знаний требований охраны труда, иметь соответствующее удостоверение.
2. Заявитель может иметь дополнительную подготовку и проверку знаний по другим смежным вопросам безопасности (например, аттестацию по промбезопасности на опасных производственных объектах).
В качестве критерия Г выбран «Профессиональный опыт практической деятельности»:
1. Заявитель должен работать в сфере охраны труда в качестве специалиста или же эксперта-консультанта (преподавателя) в той или иной организации или в государственном учреждении. В этой должности заявитель должен отработать минимум два года.
2. Заявители с частичной занятостью в сфере охраны труда должны продемонстрировать: их опыт эквивалентен опыту за два года при полном рабочем дне, но не более чем за последние четыре года.
3. Желательно, чтобы заявитель являлся полноправным членом той или иной профессиональной ассоциации специалистов.
Участие в самообразовании в сфере охраны труда сформулировано как критерий Д:
1. Заявитель должен участвовать в семинарах или конференциях по охране труда и безопасности производства не менее двух раз за последние три года.
2. Заявитель может представить публикации за последние три года, что может компенсировать неучастие в семинарах, совещаниях и конференциях по охране труда и безопасности производства.
Система требований предусматривает особые условия по сертификации для практических работников:
1. Специалисты без формальных образовательных квалификаций, описанных выше, но с обширным профессиональным опытом имеют право на прохождение сертификации с освобождением от требований к образованию.
2. Требования к профессиональному опыту таких специалистов, вполне достаточному для «компенсации» отсутствия формального образования, описаны ниже. В этом случае заявитель должен продемонстрировать свой практический опыт с полной занятостью в сфере охраны труда в качестве специалиста или же консультанта в частных организациях или государственных учреждениях по крайней мере:
— в течение 15 лет для лиц со средним профессиональным образованием;
— в течение 7 лет для обладателей степени бакалавра;
— в течение 6 лет для обладателей степени специалиста или магистра.
Кандидат должен предоставить свидетельства о посещении конференций, семинаров и других мероприятий по вопросам охраны труда, объемом минимум 120 часов (80 из них не более чем за последние пять лет).
Учитывая, что сертификация компетентности особенно нужна тем, кто работает на рынке услуг по охране труда, введены особые ее условия по специальным категориям, дополнительные к вышеизложенным.
Для сертификации по специальной категории «специалист-инженер» заявитель помимо общей профессиональной компетентности должен иметь высшее техническое профобразование на уровне «специалист» или «магистр» плюс практический опыт не менее года в сфере технического обеспечения охраны труда, например, проектирования, изготовления, наладки и ввода в действие тех или иных технических систем обеспечения безопасности производства и охраны труда.
Для сертификации по специальной категории «специалист-гигиенист» заявитель помимо общей профессиональной компетентности должен иметь высшее санитарно-гигиеническое, лечебное или биологическое образование на уровне «специалист» или «магистр» и практический опыт не менее года в сфере санитарно-гигиенического обеспечения охраны труда, например, измерения вредных производственных факторов и оценки их влияния на организм, использования тех или иных санитарно-гигиенических и лечебно-профилактических систем обеспечения охраны труда.
Для сертификации по специальной категории «специалист-преподаватель» помимо общей профессиональной компетентности заявитель должен иметь дополнительную профподготовку в области преподавания/педагогики и опыт не менее года в области преподавания охраны труда и смежных дисциплин.
Для сертификации по специальной категории «специалист-руководитель» помимо общей профессиональной компетентности следует иметь дополнительную профподготовку в области управления (менеджмента) и практический опыт не менее года на руководящих должностях сферы управления охраной труда.
Для сертификации по специальной категории «специалист-эксперт» заявитель помимо общей профессиональной компетентности должен удовлетворять всем без исключения критериям сертификации, пройти дополнительное повышение квалификации (не менее 72 часов) по программе «Оказание услуг по охране труда», иметь не менее года практического опыта экспертной и консультационной деятельности (оказания услуг) как лично, так и в составе той или иной организации (учреждения), оказывающей эти услуги.
Таковы в целом основные обязательные моменты государственного внеэкономического рыночного регулирования оценки соответствия организации работ государственным нормативным требованиям охраны труда и обеспечения выполнения этой оценки квалифицированными специалистами по охране труда.