А.Г. Федорец, ктн, доцент
директор АНО «Институт безопасности труда», г. Москва
E-mail: ibt@ohsi.ru
Реферат
Усиливающийся под угрозой административных санкций интерес к «системе управления охраной труда» (СУОТ) отодвигает на задний план интерес к составу и сущности элементов этой «системы управления»: объекта управления и субъекта управления. «Кто», «чем» и «каким образом» в нашей государственной СУОТ управляет? Внимательное чтение Трудового кодекса РФ не оставляет сомнений: «охрана труда» (как «объект управления») - это просто «совокупность мероприятий», перечисленных в ст.212 ТК РФ, а единственным «субъектом управления» охраной труда является Минтруд России. Из этого совершенно очевидного факта и следуют обоснованные в настоящей работе неочевидные выводы: охрана труда – это не «система сохранения жизни и здоровья», а всего лишь незначительная часть этой системы, работодатель к управлению охраной труда не имеет и не может иметь отношения, так же, как и Минтруд России не имеет и не может иметь прямого влияния на безопасность производственного процесса. Это прямо запрещено Гражданским кодексом РФ. И, в итоге: «occupational health&safety» (как одно из свойств производственного процесса) это – совсем не то, что отечественная «охрана труда». В действительности, эффективная «система менеджмента безопасности труда и охраны здоровья (персонала)» это не «часть государственной СУОТ», а часть «системы менеджмента активов» предприятия.
Ключевые слова: охрана труда, безопасность труда, система управления, объект управления, субъект управления, система менеджмента
«Labor protection» and «work safety» in control systems
A. G. Fedoretc
Director of the ANO «Institute of Work Safety», Associate Professor,
Cand. of Sci. (Tehn.)
Abstract
The growing under threat of administrative sanctions interest on "labor protection control system" (LPCS) dwarfs the interest in the composition and nature of the elements of this "control system": on the object and the subject of control. "Who", "what" and "how" controls in our national (state) LPCS? A careful reading of the Labor Code leaves no doubt: "labor protection" (as "object of control") - it's just a "set of organized actions" referred to in Article 212 of the Labor Code, and the only Ministry of Labor" is a " subject of control ". From this obvious fact non-obvious conclusions appear: labor protection - is not a "system of preservation of life and health", but only a small part of this system, the employer has not a relationship to LPCS and it can’t to control LPCS. As well as the Russian Ministry of labor does not have and can’t directly impact on the safety of the production process. It is not allowed under the Сivil code. And, finally: «occupational health&safety» (as one of the characteristics of the production process) is not something that the domestic "labor protection". Actually, effective "occupational health&safety management system" - is not a part of "the state LPCS", but a part of "assets management system" of an enterprise.
Keywords: labor protection, labor safety, control system, object of control, subject of control, management system, asset management
31 октября 1992 года, спустя 359 лет после суда над Галилео Галилеем Папа Иоанн-Павел II признал, что гонения, которым подвергался ученый, были ошибкой: Галилей ни в чем не виноват, так как учение Коперника ересью не было.
Исторический факт
В связи с введением в Трудовой кодекс поправок, касающихся создания в организациях «систем управления охраной труда», приобретает актуальность вопрос о структуре и целях этой «системы управления». На самом деле, «актуальность» и «практическая значимость» новой идеи, как правило, требует анализа и всестороннего рассмотрения до принятия соответствующих законодательных норм. Но, лучше поздно, чем никогда.
Можно считать бесспорным (тривиальным) научным фактом, что любая «система управления» предполагает наличие минимум трех элементов: «объекта управления», «субъекта управления» и «цели» (существования системы). Эти три элемента, в свою очередь, определяют выбор соответствующих им «управляющих воздействий». Понятно, что при создании или анализе «системы управления транспортным средством» вид «объекта управления» (самолет, паровоз или гужевая повозка) играет в рассмотрении существенную роль. Не только цели и возможности «объектов управления» в этих системах являются существенно различными, но и требования к «субъектам управления» (пилот, машинист или возничий) также разительно отличаются. Отличаются и допустимые виды управляющих воздействий. Иными словами, речь будет идти о совершенно различных «системах управления».
Когда мы говорим о «системе управления охраной труда» (СУОТ) вопрос о сущности «объекта управления» также является далеко не праздным. Каким образом можно выстроить «систему управления охраной труда» строго не определив содержание понятия «охрана труда» или, хотя бы, не попытавшись выстроить системное представление о СУОТ, опираясь на законодательное определение «объекта управления» (ст.209 ТК РФ)?
Существует авторитетное мнение Г.З. Файнбурга [1], что название понятия (термин) не обязано иметь связи с содержанием понятия. По мнению Г.З. Файнбурга «система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности» с равным успехом могла бы носить название «бабушкины сказки», «чудеса в решете» или «бред сивой кобылы» [1, c.77]. С этим мнением вполне даже можно согласиться. Но, на самом деле, «охрана труда» имеет вполне конкретный исторический смысл, связанный именно с названием и об этом не стоит забывать [2] поскольку исторический (политэкономический) аспект «охраны труда» очень явно проявляется и в современной национальной «охране труда».
Тем не менее, совершенно формально в современной законодательной трактовке «охрана труда» - это «система, включающая в себя… мероприятия». Поскольку ничего иного, кроме «мероприятий», в этой системе не предусмотрено, так её и назовём – «охрана труда – это система мероприятий». Не будем искать соответствия мероприятий охраны труда их видам, перечисленным в самом определении «охраны труда». Ограничимся более конкретным их перечислением в ст.212 ТК РФ. Собственно, содержание ст.212 ТК РФ это и есть вся «охрана труда (в организации)» в современном понимании этого понятия. Целью системы мероприятий «охраны труда» заявлено «сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности». «Субъектом управления» в данной системе выступает «государство» (ст.210 ТК РФ) в лице Правительства РФ или уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти (ст.216 ТК РФ).
Какая же роль в этой системе может быть отведена «работодателю» и «работникам»?
Не будем забывать, что «работодатель», если исключить из рассмотрения индивидуальных предпринимателей, это, в общем случае – «юридическое лицо». А в этом статусе «работодатель» (как формально-юридическое образование) не может «организовать», «учесть», «выполнить», «контролировать», «назначить». «Работодатель» не может иметь «совести», не способен испытывать «сочувствия», «сострадания», «вины», а поэтому – и чувства «ответственности» или «лидерства». Роль «работодателя» в этой системе, как это совершенно верно отмечено в ст.212 ТК РФ, сводится к единственной доступной ему роли – «обеспечить», т.е. создать условия и предоставить ресурсы для выполнения предписанных мероприятий.
Функционирование любой «системы управления» представляет собой последовательность «воздействий», приводящих к запланированному изменению состояния «объекта управления» в направлении к достижению «цели управления». Причем, для «систем управления» (а не «регулирования») крайне важно, чтобы определенной величине воздействия соответствовало строго определенное по величине изменение объекта управления. Выражение «линейная управляющая функция» (семантическая ошибка, допущенная в национальном стандарте при переводе выражения «line management responsibility») [3] именно об этом.
Вообще, «невозможно управлять тем, что (состояние чего) невозможно измерить». Иными словами, между «величиной воздействия» и регистрируемым изменением состояния «объекта управления» должна быть строгая функциональная зависимость. Поскольку субъектом управления «охраной труда» является Минтруд России, а объектом управления является «система мероприятий», то и управляющие воздействия приводят, в конечном итоге, к изменению состава и содержания «системы мероприятий». Что мы и имеем счастливую возможность наблюдать в действительности.
Предполагается, что именно строгое выполнение предписанных мероприятий и соблюдение процедур их выполнения (при наличии таковых) и обеспечивает достижение цели управления – «сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности». Если же цель не достигается (работники, увы, иногда всё-таки болеют, стареют, получают травмы, умирают), то источники таких последствий следует искать либо в составе мероприятий, либо в процедурах их выполнения, либо в недостаточном обеспечении мероприятий работодателем. А в чём ещё? Отметим особо, что какое-либо активное участие «работодателя» (юридического лица) в процессе «управления охраной труда» исключается (по правовому статусу), а пассивное участие в процессе «охраны труда» со стороны «работников» определено законодательно – только «выполнять», «соблюдать», «иметь мнение» и «быть информированным». Даже управление собственными (персональными) «профессиональными рисками» (и нотариуса, и горноспасателя) работникам не доверяется, а отдано государству и, частично (в части «обеспечения исполнения») – «работодателю» (предприятию).
В связи с изложенным, роль, которую может (способен) играть «работодатель» в СУОТ в связи с ожидаемым введением в действие Типового положения о СУОТ не может быть изменена: только «обеспечивать» выполнение предписанных мероприятий «охраны труда», а также … рекомендуемых процедур для достижения целей СУОТ, включая «управление профессиональными рисками работников» в соответствии с Типовым положением. И сама СУОТ организации по-прежнему остается частью государственной СУОТ.
Поскольку СУОТ часто ошибочно смешивают с Системой менеджмента безопасности труда (СМБТ), то в результате этой путаницы встречаются мнения, что СУОТ – «часть системы управления организации (предприятия)». Такое положение вполне допустимо для государственных (бюджетных) учреждений, однако для частных предприятий смешивание СУОТ и «системы управления предприятием» принципиально невозможно:
с одной стороны, в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст.1) вмешательство посторонних лиц (даже государства) в «управление» частным хозяйствующим субъектом исключено, поэтому, если «охраной труда» действительно управляет государство, то «охрана труда» в «деятельность хозяйствующего субъекта не входит» (не может входить!);
с другой стороны – не могут же одним «объектом управления» («охраной труда») одновременно управлять сразу два «субъекта управления» («государство» и «высшее руководство предприятия»). Конечно, благодаря И.А. Крылову нам известен случай, когда одним «объектом управления» пытались управлять сразу три «субъекта управления», но мы знаем чем это закончилось – «воз и ныне там»…
Подведем промежуточный итог: «охрана труда» в российском законодательстве это «система мероприятий» или, иначе, «деятельность», «процесс», «регулируемый законодательством» и «непосредственно управляемый» уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. «Охрана труда» с «хозяйственной деятельностью предприятия», т.е. с управлением частной собственностью, не соприкасается.
Привычная в европейских странах аббревиатура OH&S (occupational health(and)safety), признаваемая, в том числе, и МОТ (в виде OSH) в наиболее общем виде может быть переведена как «безопасность труда (занятости, трудовой деятельности)». В любом случае речь идет именно о «безопасности» (включая и «безопасность для здоровья»). Не зря словосочетание «здоровье&безопасность» представлено в виде конъюнкции (неразрывного единства). Попытки перевести это словосочетание, разделив «сиамских близнецов», приводят к терминологическим казусам вида «профессиональная безопасность и здоровье» или «профессиональное здоровье и безопасность», что является неоспоримым свидетельством формальности соответствующих корпоративных систем управления (менеджмента).
В любом случае, когда говорят об OH&S или об OSH (вообще о «безопасности чего-либо»), речь идет либо о «свойстве», либо о «состоянии» [4]. Третьего не дано…Во всяком случае речь точно не идет о какой-либо «деятельности» или о «системе, включающей в себя …мероприятия». Следовательно, когда говорят об «occupational health&safety management system» (OHSMS, система менеджмента безопасности труда, СМБТ), скорее всего, имеют в виду нечто отличное от СУОТ. Причем, как по объекту управления, так и по субъекту, и по целям, и по средствам, и по … мероприятиям.
Очевидно, что «целью управления» в СМБТ (OHSMS) является «безопасность» (как состояние). Что касается «объекта управления», то он также проявляется в аббревиатуре OH&S – «occupational – связанный с трудовой деятельностью». На самом деле «объект управления» в СМБТ находится на уровень выше – «производственная деятельность», «производственный процесс» или на два уровня выше: «бизнес-процесс», «бизнес» («предприятие»).
Что объединяет известные нам системы менеджмента: качества (стандарты серии ИСО 9000), экологии (стандарты серии ИСО 1400), безопасности (OHSAS 18001 или ИСО 45001), социальной ответственности (ИСО 26000)? Конечно, многие могут отметить схожесть структуры, терминологии, процессный подход и т.п. Но всё это – признаки поверхностного сходства. На самом деле объединяет их «объект управления» - «бизнес-процесс». Все стандарты имеют целью обеспечить поддержание конкурентоспособности предприятия на рынке. Отметим также, что привычное нам слово «предприятие» родственно слову «предпринимательство», т.е. опять же, – «бизнес-проект». Поэтому в развитых странах никому и в голову не придет управлять «безопасностью процесса», не увязывая управляющие воздействия с их влиянием на «производительность», «качество», «экологию», «социальную сферу». Аналогично, при решении проблем, связанных с «качеством», корректирующие или предупреждающие действия в обязательном порядке предварительно оцениваются на предмет их влияния на производительность и безопасность процесса.
Национальная «охрана труда» собственно «производственный процесс» и, соответственно, «безопасность производственного процесса» (не говоря уже о «бизнес-процессе») обходит стороной и этому есть две причины:
идеологическая, т.к. «охрана труда» всеми участниками этого процесса до сих пор (подсознательно, по З. Фрейду) позиционируется как «охрана труда от капитала» (по К. Марксу), поэтому говоря об «охране труда» упоминать о «бизнес-процессах» просто неприлично;
компетентностная, т.к. решение конкретных организационно-технических проблем, связанных с безопасностью конкретного производства требует наличия конкретных инженерных знаний в области конкретного оборудования и технологий, а не общего представления о всеобъемлющей «системе сохранения жизни и здоровья».
Поэтому отечественная «охрана труда» и сосредоточена вокруг совершенно надуманной проблемы «условий труда», абстрагировавшись не только от общего «бизнес-процесса», и от «производственных процессов», но и от частных «трудовых процессов», в которых конкретный работник выполняет работу, применяя конкретные средства труда. Почему анонсированная в Трудовом кодексе РФ задача «обучения работников безопасным методам и приемам выполнения работ» не нашла развития в «охране труда»? Ответ найдете в предыдущих абзацах: это сложнее, чем изучать нормативные правовые акты по охране труда и вообще – «владение работником безопасными методами и приемами выполнения его личной работы» к «охране труда» отношения не имеет. Это задача профессионального образования, которое может осуществлять, в отдельных случаях, и работодатель в отношении наиболее простых видов работ (например, уборка помещений или работа курьера).
В любом случае, в рамках отдельных «трудовых процессов» («работник + предмет труда + работа») обеспечить на приемлемом уровне безопасность современного производства для работников (и других лиц) невозможно. Для этого требуется учет «инфраструктуры», окружающей среды, действий третьих лиц. Именно поэтому центральным «объектом управления» в сфере безопасности (и здоровья) производственной (и трудовой) деятельности (это и есть OHS) является не «рабочее место» или «условия труда», а «производственный процесс».
Кроме того, когда в СМБТ мы говорим о «безопасности трудовой деятельности» в современном смысле этого слова (в рамках «концепции приемлемого риска»), то имеем в виду точно не «сохранение жизни и здоровья работников», а «отсутствие недопустимого риска для жизни работников и других лиц, работающих под управлением организации». А уровень «риска» также определяется не на уровне «охраны труда» или «рабочего места», а на уровне целей деятельности предприятия (т.е. на уровне «бизнеса»). Иначе, это не «риск», а что-то другое, например, «вероятность утраты трудоспособности среднестатистическим работником в течение года». Оценивать некие «профессиональные риски», ограничившись рамками «охраны труда», всё равно что пытаться самому себя вытащить из болота за волосы: занятие интересное, но безрезультатное.
Гуманизм (или цинизм) здесь совершенно ни при чем. Просто, если в качестве «целевой функции» для «системы управления» выбрать «сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности» и не назначить никаких «ограничений» (как, например, как это принято в СУОТ), то «цель управления» достигается в одно действие – полным прекращением любой производственной деятельности. Именно такой подход иллюстрирует один из принципов СУОТ – «приоритет жизни и здоровья (наемных) работников» по отношению к «жизни и здоровью Человека, благосостоянию членов общества, суверенитету государства».
И, подумайте сами: можно ли обеспечить «безопасные условия труда» по действующей в охране труда концепции абсолютной безопасности (см. определение в ст.209 ТК РФ), если абсолютно все элементы производственного процесса (здания, оборудование, материалы, технологии, …) разработаны с учетом остаточного риска.
В то же время замысел и смысл современных СМБТ заключается в том, чтобы с их помощью обеспечить «сохранение баланса потребностей в безопасности труда и социально-экономических потребностей», охватывая весь «диапазон проблем, включая проблемы, касающиеся стратегии и конкурентоспособности» предприятия (по ГОСТ Р 54934-2012/OHSAS 18001:2007) [5].
Принципиальным отличием СМБТ от СУОТ является, то что единственным «субъектом управления» в СМБТ является «высшее руководство организации (предприятия)» (физические лица), к которым, в данном контексте, только и применимы понятия «лидерство» и «персональная ответственность». К «работодателю» (юридическому лицу), как мы понимаем, эти понятия неприменимы абсолютно.
С другой стороны, такой субъект как «высшее руководство организации» в «охране труда» не определен. И не может быть определен без нарушения принципов правового государства и элементарных основ теории управления. Государственные (правовые) требования «охраны труда» (так же, как и «пожарной», «промышленной» и др. ведомственных видов безопасности) в СМБТ выступают не в качестве «управляющих воздействий», а в качестве «правовых ограничений» (регуляторов). По тем же причинам, по которым «высшее руководство» не может «управлять охраной труда» и «государство» тоже не вправе «управлять безопасностью производственного процесса». Государство вправе (и обязано!) только осуществлять «регулирование» и, при том, только «правовое регулирование».
Отметим принципиальные отличия «регулирования» от «управления»:
«управление» предполагает непосредственное (силовое) воздействие на «объект управления», имеющее целью перевести «объект управления» в новое, желаемое (вполне конкретное) состояние. Пример «управления» – хоккей (клюшка, шайба, ворота). Шайба направляется в незащищенную часть ворот непосредственным воздействием клюшки. Только к «управлению» применимо понятие «контроль» (control – управление), как один из этапов цикла управления (шайбу можно подправить другой клюшкой тоже методом непосредственного силового воздействия). И в «охране труда», например, «трехступенчатый административно-производственный контроль» - это именно то, о чем здесь идет речь, а «профсоюзный (общественный) контроль» - это совершенно бессмысленное словосочетание, так как ни «профсоюз», ни «общество» правом непосредственного вмешательства в чью-либо частную производственную деятельность не обладают;
«регулирование» предполагает «косвенное воздействие» на «объект управления», как путем создания благоприятных (неблагоприятных) окружающих условий или «неблагоприятных» ограничений (санкций). При этом прямое (адресное) воздействие «субъекта регулирования» на «объект управления» полностью исключено (запрещено законодательно). При этом толь ко на первый взгляд может показаться, что при рассмотрении «управления» и «регулирования» речь может идти об одном объекте, например, об «охране труда» или «производственной деятельности». Примеры «регулирования» - кёрлинг (щетка, камень, дом) или применение «электронных браслетов» в отношении лиц, находящихся под домашним арестом. В отношении «регулирования» понятие «контроль» не применимо. Но для этого имеется более подходящее слово – «надзор», не предполагающий непосредственного вмешательства в поднадзорную деятельность.
Еще раз повторим, что «объектом регулирования» является не сам интересующий нас «объект» (например, предприятие), а его окружение (условия, среда). При этом «субъект управления (предприятием)» (высшее руководство) практически полностью свободен (с учетом условий и среды) в выборе собственных управляющих воздействий на «объект управления».
В европейских странах (и, вообще, в правовых государствах с рыночной экономикой) государство (на уровне законодателя) выполняет роль «регулятора социально-экономических процессов», но не вмешивается в «управление деятельностью хозяйствующими субъектами». Обратите внимание: «(государственное) регулирование экономики» и «(государственное) управление частными хозяйствующими субъектами», это совершенно не одно и то же!
В России государство непосредственно «управляет охраной труда», а поскольку «Российская Федерация – правовое государство» (ст.1 Конституции РФ), это подтверждает тезис о том, что «охрана труда» не имеет отношения к «хозяйственной деятельности частного предприятия» и, соответственно, - к его «производственным процессам». А поскольку «безопасность» - это свойство производственного процесса (включая, производственную среду и трудовой процесс) то «охрана труда» не имеет и не может иметь прямого отношения и к «безопасности производственного процесса».
В ст.1 «Основ законодательства Российской Федерации об охране труда» (утв. ВС РФ 06.08.1993 N 5600-1), было приведено достаточно адекватное определение «охрана труда», которое можно было бы взять за основу:
«охрана труда - система обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая …» (следующее далее перечисление видов мероприятий опустим, чтобы не портить впечатление от хорошего начала).
Действительно, если «охрану труда» рассматривать как систему правовых норм и общественных институтов, направленных на защиту интересов наемных работников от работодателей («охрану труда от капитала»), а в качестве единственной допустимой роли «работодателя (юридического лица) в СУОТ признать «обеспечение», то «пазл складывается». Исторически, основными вопросами «охрана труда» были и остаются вопросы «справедливой заработной платы», «невредных условий труда», «социальных гарантий пострадавшим», «специальной охраны трудовых прав женщин и несовершеннолетних» и др.[6]. Безусловно, одной из традиционных задач «охраны труда» является и «обеспечение» безопасности труда. Последняя задача решается выделением достаточных ресурсов на реализацию нормативных (предписанных государством) и локальных (выработанных на основе анализа рисков) защитных мер. Еще раз отметим – «охрана труда» и в ее традиционном понимании, и в современном национальном правовом смысле касается, прежде всего и в основном, вопросов «обеспечения» безопасности труда.
Вывод из приведенного совершенно «чистого» научного исследования, основанного, исключительно на положениях законодательства и формальной логики, напрашивается сам собой: необходимо, наконец-то, разделить понятия «управление» и «регулирование», «охрана труда» и «безопасность труда», «работодатель» и «высшее руководство», «контроль» и «надзор». Применительно к такой важной сфере как государственное регулирование (и управление) в русском языке синонимов нет! Иначе наш удел: «нормативы (гигиенические нормативы)», «надзор (контроль)» «охрана «безопасность)» и, в итоге, - «профессиональная охрана специальных рисков от безопасности труда». Для того, чтобы внедрить «безопасность» в производственный процесс совершенно очевидно, необходимо исключить даже намёк на «государственное управление» безопасностью труда (OH&S).
А должно ли государство «управлять охраной труда»? Независимо от того, что понимать под «охраной труда», вывод напрашивается такой же неотвратимый – государство должно «регулировать социально-трудовые отношения», а не пытаться «управлять тем, что невозможно измерить». «Государственное управление» реализуется только в отношении прямых государственных функций, государственных учреждений и управления государственным имуществом. Государство не должно стоять ни на «охране труда от капитала» (по К. Марксу), ни на «охране капитала от труда», ни на «охране работников от труда» (в чем государство в последние «тучные» годы особенно преуспело). Для поддержания состояния динамического равновесия (гомеостаза) социально-трудовых отношений и служит регулятивная функция государства. Главное – чтобы всем гражданам России (а не только «наёмным работникам») было хорошо и, с каждым годом - ещё лучше.
Показателем успешности такого регулирования не может быть даже уровень травматизма, который, если доверять статистике, и так в России в десятки раз ниже, чем в развитых странах. Единственным приемлемым показателем успешности государственного регулирования социально-трудовых отношений является уровень жизни всего населения в сравнении с другими, более (а не менее) развитыми странами.
Литература:
- Файнбург Г.З. Понятийно-терминологическая система охраны труда. Часть I. Методология формирования и совершенствования// «Охрана и экономика труда». 2016. №1. С.75-84.
- Федорец А.Г. «Безопасность» и «охрана» труда в современных правовых условиях// «Безопасность и охрана труда». 2015. №3. С.44-53.
- ГОСТ 12.0.230-2007. Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования (ILO-OSH 2001. Guidelines on occupational safety and health management systems).
- Федорец А.Г. Формирование терминологической системы понятия «безопасность» (в техносфере)// «Безопасность в техносфере». 2015. №5. С.49-61.
- ГОСТ Р 54934-2012/OHSAS 18001:2007. Системы менеджмента безопасности труда и охраны здоровья. Требования (OHSAS 18001:2007. Occupational health and safety management systems – Requirements).
- Вегер И.С. Охрана труда. - Петербург: Государственная типография, 1918. –С.41