Системные расстановки. Как создать и обеспечить функционирование системы управления охраной труда

Скачать выпуск "Безопасность и охрана труда" №1,2014

Г.З. Файнбург, заслуженный работник высшей школы РФ, д. т. н., профессор (Пермский сотрудничающий информационный центр по охране труда МОТ на базе Института безопасности труда, производства и человека Пермского НИПУ)

Федеральный закон №421-ФЗ внес изменения в Трудовой кодекс РФ и теперь в соответствии с 212 статьей Трудового кодекса РФ работодатель обязан обеспечить создание и функционирование системы управления охраной труда.
Но как это сделать наилучшим образом? - задают себе вопрос те работодатели, где в силу тех или иных причин такие системы еще не созданы и не функционируют.

Наличие системы с формальной точки зрения всегда может быть установлено, если есть Положение о системе управления охраной труда и Приказ работодателя о введении ее в действие. Исходя из фундаментального принципа необходимости вовлечения работников в систему управления охраной труда, это Положение и этот Приказ желательно согласовать с представителями работников. Если есть профсоюзная организация, то с ней, если нет - то с коллективом работников, или на худой случай, с комиссией (комитетом) по охране труда.

Опыт показывает, что СУОТ сначала целесообразно ввести в апробацию (где-то на полгода - максимум год), а затем, устранив все «шероховатости», ввести ее в действие.

Но как создавать Систему?

Для случая «чистой» СУОТ мы можем воспользоваться официальным международным нормативным документом «Руководство по системам управления охраной труда. МОТ-СУОТ 2001 / ILO-OSH 2001» («Guidelines on Occupational Safety and Health Management Systems. ILO-OSH 2001»). В настоящее время Руководство МОТ-СУОТ 2001 переведено на десятки языков мира и широко применяется на практике во многих странах, в том числе в странах СНГ. Заметим, что Руководство МОТ-СУОТ 2001 было тщательно переведено на русский язык и издано МОТ на русском языке еще в 2003 году.

Известно, что многие российские вернители традиций управления охраной труда хотят использовать более конкретные и привычные для России нормативные документы, чем международное Руководство МОТ-СУОТ 2001. Поэтому для усиления нормативного характера рекомендаций и требований Руководства МОТ-СУОТ 2001 Евразийский совет по стандартизации, метрологии и сертификации стран СНГ в 2007 году официально принял Межгосударственный стандарт ГОСТ 12.0.230-2007 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования», основанный на «Guidelines on occupation safety and health management systems. ILO-OSH 2001». Этот стандарт вошел в силу с 1 июля 2009 года во всех странах СНГ, кроме Грузии.

Обратим внимание, что выявившиеся в процессе практики нечеткости в переводе устранены Изменением № 1 в этот стандарт, вступившим в силу с 1 марта 2014 года .

Но и этого оказалось мало. Поэтому для разъяснения и детализации большинства требований межгосударственного стандарта ГОСТ 12.0.230-2007 в России были приняты национальные стандарты: ГОСТ Р 12.0.007-2009 ССБТ Система управления охраной труда в организации. Общие требования по разработке, применению, оценке и совершенствованию; ГОСТ Р 12.0.008-2009 Система управления охраной труда в организациях. Проверка (аудит); ГОСТ Р 12.0.009-2009 ССБТ Система управления охраной труда на малых предприятиях. Требования и рекомендации по применению; ГОСТ Р 12.0.010-2009 ССБТ Системы управления охраной труда. Определение опасностей и оценка рисков.

Все они в той или иной степени могут быть использованы при создании СУОТ.

Помимо Руководства Мот ILO-OSH 2001, в ряде стран для создания и сертификации функционирующих СУОТ используется британский стандарт BS OHSAS 18001-2007. С 1 января 2013 года его перевод на русский язык действует в России в качестве национального стандарта ГОСТ Р 54934-2012/OHSAS 18001:2007 «Системы менеджмента безопасности труда и охраны здоровья. Требования».

Обратим внимание читателей, что этим национальным стандартом нужно пользоваться с осторожностью. Дело в том, что его, по нашему мнению, не совсем корректный перевод на русский язык приводит к следующей правовой коллизии. Этот документ говорит на английском языке о системе управления охраной труда, но на русском - о системе менеджмента безопасности труда и охраны здоровья, а не о системе управления охраной труда. А ведь, согласно статьи 431 Гражданского кодекса РФ «Толкование договора» с позиции права речь идет о различных вещах. Фактически Трудовой кодекс РФ закрепил за корпоративными системами управления охраной труда работодателя официальное название «система управления охраной труда» и тем самым сделал использование терминологии типа «системы менеджмента безопасности труда и здоровья», «системы менеджмента в области охраны труда и техники безопасности», «системы менеджмента охраны здоровья и обеспечения безопасности труда» юридически некорректным. Как будет разрешаться данная коллизия на практике пока неясно, тем более, что Минтруда России зарезервировал за собой право на «Типовое положение о системе управления охраной труда», которое согласно ТК РФ «утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений».

Итак, согласно Трудового кодекса РФ: «Система управления охраной труда - комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодателя и процедуры по достижению этих целей», а «Управление профессиональными рисками - комплекс взаимосвязанных мероприятий, являющихся элементами системы управления охраной труда и включающих в себя меры по выявлению, оценке и снижению уровней профессиональных рисков». Напомним, а мы неоднократно об этом писали ранее , что содержательно (по сути, по смыслу) все эти элементы и даже отдельные требования имеющихся стандартов по СУОТ примерно одинаковы, если не впадать в ханжеский педантизм и серьезно считать, что различие в нумерации пунктов определяет их существенную разницу.

Подчеркнем, что независимо от используемого стандарта, главное для разработчика уловить и реализовать смысл СУОТ, а не попугайски скопировать дословно чуждую нам лексически английскую речь в несвойственной ей русскоязычной оболочке.

Рассмотрим более детально построение Положения о СУОТ. Оно должно открываться общими положениями, определяющими область применения Положения, типа: Настоящее Положение предназначено для реализации Политики работодателя в сфере охраны труда, направленной на предотвращение происшествий, несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Действие настоящего Положение распространяется на все подразделения, структурные подразделения и иные структурные единицы, а также на производственную деятельность всех дочерних предприятий работодателя и подрядчиков, осуществляемую на территории, контролируемой работодателю. Требования настоящего Положения обязательно для всех работников работодателя, его дочерних предприятий и подрядчиков, а также посетителей и иных работающих на территории, контролируемой работодателем, лиц.

Обратим внимание читателя на появлении в этих требованиях «происшествий» и «посетителей», «иных работающих лиц». Педанты скажут, российское законодательство этого не требует и об этом не говорит. Да, де-юре не говорит, но де-факто - учитывает. А самое главное, что в интересах работодателя все это учесть, если он не хочет, чтобы неизвестные лица, работающие по гражданско-правовому договору у подрядчика, принесли ему ненужный травматизм . Подчеркнем, что формально охрана труда касается (в Российской Федерации) только работников, работающих по трудовому договору. Поэтому «несчастный случай на производстве» или «профессиональное заболевание», элементы охраны труда, касаются только работников. Для всех остальных работающих лиц, либо посетителей, включая отдельных командированных, все эти события не носят юридический характер и должны быть отнесены в разряд «происшествий». Более того, происшествий много, и не все они становятся после расследования и квалификации «несчастными случаями», «профессиональными заболеваниями», «страховыми случаями». Но их нужно учитывать и с ними нужно бороться. Чем их меньше, тем меньше и учетных случаев.

Определив «область применения» требований СУОТ, переходим к формированию ее организационной структуры (1), процедур функционирования (2), документационного обеспечения (3). Эти три составляющие единой СУОТ присутствует всегда и во всех стандартах всех стран.

Здесь следует обратить внимание читателя, что наиболее существенным обстоятельством работы над Положением о СУОТ является ХАРАКТЕР ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАБОТОДАТЕЛЯ, численность работников и установленный стиль и структура системы управления вообще.

Не претендуя на исчерпывающую общность, выделим несколько наиболее характерных типов производственной деятельности. Наиболее опасной является производственная деятельность, связанная с эксплуатацией «опасных производственных объектов». Напомним, что согласно федерального закона №116-ФЗ о промышленной безопасности опасных производственных объектов «Организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I или II класса опасности, обязаны создать системы управления промышленной безопасностью и обеспечивать их функционирование». В итоге возникают три варианты построения систем управления. Во-первых, для организаций, не обязанных создавать СУПБ, - СУОТ, отражающую моменты эксплуатации ОПО. Во-вторых, совмещенные СУОТиПБ (правильнее) или СУПБиОТ (распостраненнее). В третьих, две раздельные системы: СУОТ и СУПБ. Подчеркнем, что работодатель сам выберет наиболее приемлемую для него форму построения систем.

В другой класс организаций следует отнести те организации, где помимо ограниченного числа работников, для которых создается СУОТ, присутствует большое число ИНЫХ ЛИЦ, никак не связанных со сферой охраны труда, но нуждающихся в условиях своей деятельности, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Это образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры, спорта, транспортные организации всех видов транспорта, организации торговли, общественного питания, индустрии развлечений. Мы рекомендуем всем им создавать совмещенную систему охраны труда работников и безопасности обучающихся/клиентов/покупателей/зрителей/пациентов и т.п.

Какая бы не была система управления, но ее Положение можно формировать двумя методами - тотальным и структурным. Первый метод предполагает описание всего и всякого в самом Положении. На наш взгляд, он годится только для небольших по численности предприятий. Наиболее оптимальным является структурный метод, когда Положение о СУОТ ссылается по мере необходимости на другие Положения или иные документы работодателя.

Тогда для публичного провозглашения целей, задач и обязательств работодателя нам понадобится Политика по охране труда.

Организационная структура СУОТ описывается в таких локальных нормативных актах работодателя как Положение о функциональных обязанностях работников по охране труда, Положение о службе/специалисте по охране труда, Положение об уполномоченных (доверенных) лицах по охране труда, Положение о комитете (комиссии) по охране труда, Положение о комиссии по проведению специальной оценке условий труда, Положение о постоянно-действующей комиссии по охране труда и т.п.

Процедуры функционирования СУОТ описываются в таких локальных нормативных актах работодателя как Положение о порядке обучения работников вопросам охраны труда, Положение об оценке и управлению профессиональными рисками, Положение о порядке проведения специальной оценки условий труда, Положение о порядке планирования мероприятий по охране труда, Положение о порядке предварительных и периодических медицинских осмотров, Положение о порядке реагирования на изменения, Положение по предупреждению аварийных ситуаций, обеспечению готовности к ним и реагированию, Положение об организации приобретения товаров и услуг, соответствующих требованиям безопасности и охраны труда, Положение об организации безопасного выполнения работ подрядчиками и их работниками, Положение о системе мониторинга исполнения и оценка результативности деятельности системы управления охраной труда, Положение о расследовании происшествий, включая случаи производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, Положение о проверках (аудите) системы управления охраной труда, Положение об анализе функционирования системы управления охраной труда.

Процедуры документационного сопровождения СУОТ описываются в таких документах, как Положение о порядке разработки и ввода в действие локальных нормативных актов работодателя по охране труда, Положение о документировании системы управления охраной труда, Положение об информационном обеспечении системы управления охраной труда.

Объем настоящей статьи не позволяет более детально описывать содержание всех этих документов. Мы отправляем читателя к нашим многочисленным пособиям по СУОТ и СУПБ, публикуемым начиная с 1996 года.

Внедрение вышеописанной системы управления охраной труда предполагает выход на новый более высокий уровень организации охраны труда, требующий качественной перестройки работы структурных подразделений и функциональных служб любой организации. Вот почему внедрение СУОТ связано с большой вспомогательной работой, направленной на создание организационно-нормативной основы системы и совершенствование всех сторон деятельности организации по обеспечению охраны труда.

В создании СУОТ можно выделить несколько этапов: разработка проекта системы; рассмотрение проекта, его обсуждение, исправление, принятие в целом; подготовка к внедрению; внедрение системы; развитие системы как ее непрерывное совершенствование.

Разработка проекта СУОТ осуществляется на основе имеющегося опыта с учетом действующей нормативной правовой и нормативно-технической документации, сегодняшних реалий производства. Практика показывает, что создание эффективной СУОТ требует привлечения сторонних специалистов по СУОТ и их постоянного конструктивного взаимодействия с руководством организации работодателя, где создается СУОТ, а не только со специалистами службы охраны труда.

После детального обсуждения и внесения согласованных изменений начинается внедрение системы. Внедрение СУОТ целесообразно проводить в два последовательных этапа.

Первый этап - опытная апробация с коррекцией разработанной документации и проверкой функционирования отдельных элементов системы на практике. В числе мероприятий по внедрению СУОТ следует предусмотреть профессиональную и социально-психологическую подготовку руководителей и специалистов по вопросам корпоративного управления охраной труда; пропаганду, разъяснение сути и значения СУОТ для успешного функционирования всей организации.

После завершения первого этапа (3-6 месяцев) и коррекции документации СУОТ окончательно вводится в действие.

Строгая формализация и унификация управления охраной труда, определяемая документами СУОТ, повышает уровень ее организации, а, следовательно, и эффективности. Однако введение в действие СУОТ еще не может автоматически само по себе полностью решить проблему обеспечения безопасности труда. От руководства организации, службы охраны труда, специалистов по охране труда, руководителей, специалистов, всех работников организации еще потребуется большая целенаправленная работа для того, чтобы требования, заложенные в нормативных документах СУОТ, были полностью претворены в жизнь.

После окончательного внедрения СУОТ наступает период ее непрерывного усовершенствования - необходимого условия для каждой эффективной системы управления охраной труда и безопасностью производства, позволяющей реально обеспечить устойчивый успех организации в современном быстро развивающемся обществе.
Заметим, практика большинства экономически развитых стран, на потребительских рынках которых в последнее десятилетие наблюдается плотная конкурентная борьба, показала высокую эффективность корпоративной политики в сфере безопасности труда и производства, рассматриваемой все более отчетливо как способ достижения двух целей - уменьшения общих потерь и развития общего успеха.

В соответствии с тем, что корпоративное управление охраной труда является всего лишь одним из многочисленных звеньев в управлении процессом производства, мероприятия по охране труда должны рассматриваться наряду с такими производственными показателями, как производительность, себестоимость и качество продукции, рентабельность производства и конкурентная способность организации.

При этом лучшая гарантия для динамичной системы непрерывного усовершенствования и постоянной гибкости СУОТ - внутренняя мотивация и приверженность корпоративным интересам квалифицированных работников, которые развиваются и как работники, и как личности вместе с организацией-работодателем, потому что их усилия по достижению корпоративных целей систематически поддерживаются, поощряются и достойно вознаграждаются.

Только на такой основе возможно осуществление эффективной корпоративной системы управления охраной труда для достижения благородной социальной и выгодной экономически цели - предупреждения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.